Жергілікті өзін-өзі басқару

      Қазақстанда жергілікті өзі-өзі  басқару мәселесіне әлі күнге  дейін қажетті көңіл бөлінбей  келеді. Біздің еліміздің 1995 жылғы  Конституциясының 89 бабында көрсетілгендей  Қазақстан  Республикасында жергілікті  өзін-өзі басқару танылады. Бірақ  Конституция баптарына сәйкес заң әлі күнге дейін қабылданбағаны баршаға аян, яғни осы фактінің өзі заңға қайшы - заң бұзушылық болып табылады. Өйткені бұл заңның қатардағы заңдардан айрықша саяси салдары бар, сондықтан ол заңды мейлінше тезірек қабылдаған жөн. Бұл заңда бір нәрсені ескеру керек, яғни жергілікті органдар  белгілі билік өкілеттіктерін іске асыру құқығымен қоса, мойнына үлкен жауапкершілікті де қоса алады, сондықтан билікті бөлуге жіті көңіл аудару керек. Жалпы орталықсыздандыру қағидасы әрі саясаты үшін жергілікті тұрғындардың әлеуметтік жағдайын қамтамасыз ету басты көрсеткіш болып табылады.

     Әлемдік тәжірибеде орталықсыздандырудың  екі түрі бар. Олар: шоғырландырудан  алшақтау (деконцентрация) және деволюция.  Шоғырландырудан алшақтау құзіреттердің  мемлекеттік билік жүйесінің иерархиясы бойынша төменгі органдарына берілуі деп түсінеміз. Орталық органдарға қарағанда жергілікті басқару органдары өз деңгейіндегі мәселелермен, жағдайлармен тікелей таныс, сондықтан оларды шешу үшін  тиісті өкілеттіктерді қолына алады. Осы шоғырландырудан алшақтау үрдісі жергілікті проблемаларды шешуге көп мүмкіндік береді, сол себептен де аталмыш үрдісті “әкімшіліктік орталықсыздандыру” деп те атайды.

     Тым қатты орталықсыздандыру,  яғни әкімшілік-аумақтық басшыларын сайлау, олардың саяси дербестігін, заң шығару құқығын кеңейту -  негізінен субъектілерден тұратын федеративті құрылымды мемлекеттерге тән, ал Қазақстан Республикасы  унитарлы - біртұтас мемлекет. Унитарлы мемлекеттер керісінше өздерінің тұтастығын сақтап, елдің саяси ыдырауына жол бермеуге тырысады.

      Қазіргі кезде әлем елдерінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының екі түрі бар: бірінші, жергілікті  тұрғындармен сайланатын, аса маңызды мәселелер бойынша шешім қабылдайтын өкілетті орган. Екіншісі, - әдетте оперативтік басқаруды жүргізетін атқару органы.

      Жергілікті өзін - өзі басқару  органдары қызмет етуі үшін  құзіреттермен қоса олар белгілі  ресурстарға ие болуы қажет.  Негізінен жергілікті және өзін-өзі  басқару органдарының қаржысы  мемлекеттік бюджеттен және өздерінің жеке табыстарын құралады. Бұндай жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару кейбір мәселелерде өз тәуелсіздігін білдіреді, екінші жағынан мемлекеттік басқару жүйесіне кіретінінде білдіреді. Бірақ, қай жағынан қарағанда да, жергілікті өзін-өзі басқару, халықтың сенімінен шығатын, жергілікті халықтың мүддесін қорғайтын, жоғын жоқтайтын, жоғарғы билікке ықпал ететін институт болуы тиіс. Ал егер олар өз жауапкершілігін атқара алмаса ше? Онда, бұл арада Жапония мемлекетіндегі секілді үрдісті қолдану керек. Онда өзін-өзі басқару органына немесе басшыларына халық сенімсіздік білдіретін болса, халық белгілі мөлшерде қол жинап басшыны кері шақырып ала алады. Бұның өзі демократияның бір көрінісі емес пе? Енді біздегі жергілікті өзін-өзі басқару мен жергілікті мемлекеттік биліктің айырмашылығы сол, белгілі жергілікті өзін-өзі басқару органдарын сайланса, жергілікті мемлекеттік билік органдарын басшысын орталық тағайындайды. Бірақ сайланған басшыда билік болмаса онда оның тағайындалған басшыдан артықшылығы шамалы.

      Қазіргі таңда еліміздегі жергілікті  өзін-өзін басқару жүйесін жетілдіруді  бірнеше кезеңге бөлу қажет,  яғни бір кезеңнен екінші кезеңге  өту сол органның нәтижесі  және азаматтық қоғамның даму  дәрежесін білдіреді. Бірінші  кезең. Қазіргі кезде жергілікті өзін-өзін басқару органы атқарушы биліктің өкілі - әкімді тежейтін орган болуы керек. Яғни оны “кеңес” деп атауға да болады. Бұл кеңестің құрамы жергілікті халықтың өкілдерінен 2-3 жылға сайлануы тиіс. Олар халықтың мұң-мұқтажын жергілікті әкімнің алдында көтеріп, шешуді талап етеді. Екінші кезең. Халықтың демократиялық, саяси мәдениеті қалыптасып, оның экономикалық ахуалы жақсарумен бірге,  жергілікті өзін-өзін басқару жүйесі де белгілі дәрежеде дамуы керек. Дәлірек айтсақ аталған орган белгілі мәселелерді шешуге құқық алуы қажет. Ол үшін жергілікті өзін-өзі басқару органына заң жүзінде нақты құзырлар берілуі тиіс. Әсіресе оның ішінде қаржы және шаруашылық мәселелерін шешу құзіреттері берілуі керек. Оларды жүзеге асыру үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңды тұлға мәртебесін беру міндетті.

     Сонымен, билікті орталықсыздандыру  және жергілікті өзін-өзін басқару  жүйесі Қазақстан жағдайында, біріншіден, азаматтық қоғам дамуының тірегі  болса, екіншіден, ол сол азаматтық  қоғамның жетілу дәрежесі. Орталықсыздандыру уақыт талабы. Өркениетті елдер қатарынан орын аламыз десек, билікке халықты да қатыстыру қажет.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2 бөлім

     Мемлекетті және оның экономикасын  басқаруды  орталықсыздандырудың  саяси, әкімшілік және әлеуметтік астарлары бар, сондықтан  оларды  өзара үйлестіре отырып қарастырудың  басқарушылық  қатынастарды жетілдірудегі рөлі ерекше. Әлемдік тәжірибеге сүйенер болсақ, орталықсыздандыру географиялық, әкімшілік шешім қабылдау жүйесі және бюджеттік  деп бөлінеді. Ол жекелеген  кейбір  талдауларда  локалды (жергілікті) , идеологиялық және әлеуметтік  деп  те бөлінеді. Географиялық  және локалдық (жергілікті) орталықсыздандыру  түрлері  бір-біріне ұқсас. Географиялық орталықсыздандыру аудандардың  экономикалық  дамуының белсенділігін білдіреді.Онда  субсидия  және салық  жеңілдіктерінің  көмегімен  шығындарды  азайтып,  аудандардағы  бизнесті дамыту арқылы олардың инвестициялық тартымдылығын  арттырады. Локалды  орталықсыздандыру   жергілікті басқару органдарының дербес  іс-әрекетін,  өкілеттілігін  және көптеген  шешімдерді орталыққа тәуелсіз  жеке қабылдау  мүмкіндіктерін көрсетеді. Әкімшілік  шешім  қабылдауды  және оны орындау  жүйесін  орталықсыздандыру  жергілікті басқару органдарының өкілеттіктерін  кеңейтуді білдіреді. Бұнда белгілі бір шешім  қабылдануы  үшін  көптеген  сатыдан өтеді,  міне, бұл осы  процестің  қысқаруын және  мемлекеттік  жергілікті басқару органдарының  жұмысын көтермелеуді  анықтайды. Идеологиялық  орталықсыздандыру кеңес үкіметінің  құрамында болған  барлық елдердің  тәжірибесінде болды. Идеологиялық  орталықсыздандырудың қауіптілігі сонда,  оның нәтижесі саяси жіктелуге әкеп соғуы мүмкін және ондай жағдайды  көптеген мемлекеттердің  тәжірибесінен кездестіруге болады. Дегенмен оның өзіндік артықшылығы  да бар:  ол пікірталасу ортасына,  интеллектуалдық   жарысқа және  еркіндікке жол ашады. Бюджеттік орталықсыздандыру жергілікті басқару   органдарының қаржылық жүйесін  нығайтуды  талап етуші басқару  жүйесі мен халықтың  арасындағы тығыз  қарым-қатынасты  құрайды. Жергілікті басқару органдарына   салық салу,  қаржыларды  жұмсау,  жергілікті бюджеттің   шығыс бөлігін  дербес анықтау  бойынша  өкілеттіктер беріледі.Бюджеттік  орталықсыздандыруды жергілікті басқару органдарының   бюджет-салық   аясында  тәуелсіз  шешім  қабылдауларына  мүмкіндік беретін  белгілі бір деңгейде   автономиялы  екендігін  білдіреді. Бюджеттік  орталықсыздандыруға  орталық  билік араласады:

• Белгілі  бір топтардың  мүдделерінің қалыптасуында екіншілердің тыс қалып қоюы  мүмкін,  бір сөзбен  айтқанда,  жергілікті билік органдарының  бір жақты  бағытта жұмыс  жасауын болдырмау үшін;
• Сыртқы әсер етуші факторларды  есепке алу ұшін;
• Жергілікті (локалды) қоғамдық игіліктерді  теңестіру үшін.

      Әлеуметтік  орталықсыздандыру  қоғам ішінде  әрбір топтың   әлеуметтік-экономикалық  процесті жеке  ұйымдастыруларын  білдіреді, мәселен,  орта класс, жер иелері,  жалдамалы жұмысшылар және т.б. Әлеуметтік   орталықсыздандыруды басқаларға  қарағанда  тиімдірек деп бағалауға болады.

      Басқарушылық  және  бюджет аралық   қатынастарды  жетілдіру шараларын   жүзеге асырар алдында  әрбір  әкімшілік –аумақтық  аймақты  (облыс,қала,аудан) кешенді  түрде  зерттеу  міндетті  іске  айналуы   керек. Бұндай  зерттеудің  мынадай   бағыттарда  жүзеге  асырылғаны  өте  тиімді  болады:

• Сапалық көрсеткіштер арқылы (өмір сүру ортасы, оның  сапасы, әлеуметтік  климат және т.б.)
• Экономикалық  көрсеткіштер арқылы  (табиғи, адами, қаржылық ресурстар,  табыс мөлшері,  кәсіпкерлік деңгейі,  жұмыс орындары, экономика секторларының  өзара  байланысымен  оның деңгейі  және т.б.)
• әлеуметтік-этнографиялық көрсеткіштер арқылы (тұрақты әлеуметтік қатынастар, өмір сүру  келбеті,  мәдени болмыс, демографиялық  ахуал,  табиғи-гоеграфиялық  жағдайлар  және т.б )
• Экологиялық   көрсеткіштер арқылы  ( географиялық кеңістік сипаттары, антропогендік ықпал  деңгейі, табиғи факторлардың себеп-салдары және т.б. )

     Осындай кешенді  талдау  зерттеулердің  қорытындысын нақты  шешімдер  қабылдау үшін  қолдану  барысында   тағы бір дүниежүзілік тәжірибеге сүйенбей  болмайды. Ол тәжірибенің  мәнісі мынадай: экономикалық тоқырау  орын алып  отырғанда немесе  шаруашылық жүргізудің   бір моделінен  оның екіншісіне көшу , реформалаудың  күрделі мәселелерін шешу, транзиттік   экономика жолдарына  түсу  жағдайларында  аймақтық  басқарудың (салалық)  негізгі тетіктері  орталықтандырылып,  ұдайы өндіріс  айналымына   мемлекеттің  араласуы  күшейе түседі. Экономиканың өсу қарқыны,  жұмыссыздық  пен инфляцияның  төменгі  деңгейі,  макроэкономикалық  тепе-теңдік  пен  саяси-әлеуметтік   тұрақтылық  көрсеткіштері   прогрестік    бағыттың  ұзақ мерзімді  баяндылығын сипаттайтын  болса, онда  орталықтандырылған  және   аумақтық  басқаруды күшейтудің, сөйтіп,  басқару жүйесін   орталықсыздандырудың  тиімді жолдарын анықтаудың  пайдасына  шешуге  болады.

      Экономиканы басқаруда   орталықтандыру  мен орталықсыздандыру  саяси  және әкімшілік    ұйымдастырулары  бірін-бірі  жоққа шығарушы  формалар  емес. Басқарудың  барлық саласында   орталықтандырудың  да, орталықсыздандырудың  да элементтері  бар. Сол себепті жергілікті басқаруды жүзеге асырудағы  басты мәселе -  нақты жағдайымызға  бейімделген  орталықтандыру мен орталықсыздандырудың  нақ ортасын  табуымыз керек. Және оның  ғылыми дәлелдемелері болуы шартты да.

    Жергілікті   (аймақтық) басқару   саясатында  оған тікелей   қатысы бар мәселе бұл –  орталықтандырмай басқару. Ол  билікті  бөлшектеу  (деконцентрация)  осы  орталықтандырмай басқарумен  бірге жүреді. Оны  «тігінен»   және «көлденеңінен»  деп екіге бөлеміз. Билікті «тігінен» бөлшектеу орталық биліктің  мүдделерін  өкілдік бойынша аймақтарда  жүзеге асыру үшін мемлекеттің бірқатар  өкілеттіліктерін  беруді білдіреді. Нәтижесінде   орталықтағы билікті бөлшектеу аймақтарға билікті біртіңдеп  шоғырландыра берсе,  билікті  «көлденеңінен»   бөлшектеу жергілікті  деңгейде  салалық белгілері  бойынша  өкілеттіліктерді  бөлетін  бірнеше  «билік  орталықтарының»  болатындығын    білдіреді.

    Нарықтық   экономикаға   көшуде  мемлекеттік  басқаруды  орталықсыздандыру  маңыздылығы  арта түседі. Орталық  және Шығыс  Европа,  бұрынғы Кеңес Одағы елдерінің   көпшілігінде саяси және  бюджет саласында    басқаруды орталықсыздандыру  процесінің белсенді   жүріп келе жатқаны  анық байқалады.  Бүкіләлемдік банкінің  деректері бойынша   дамушы   жәнне ауыспалы   экономикалы елдерде  орталық бюджеттік өкілетті жергілікті  басқару деңгейлеріне беру  63 елде  жүріп жатыр. Бұл Қазақстанға тән  процесс. Орталықсыздандырудың  бюджеттік түрі   бюджетаралық  қатынастар  мәселесін  шешу керектігін  білдіреді. Бюджетаралық  қатынастардың  рөлін  талдау негізі  төмендегілерден  құралады:

• Мемлекеттік  сектор  ресурстарын  басқару бойынша  жүргізілген  реформалардан;
• Аймақтар  үйлесімсіздігін (диспропорциясын)  жою  жолдарын  іздестіру  мен жергілікті  деңгейге   қаржы   ресурстарын  жұмылдыру;
• Жергілікті басқарудың  ғылыми-құқықтық    негіздерін  анықтау.

  Аталған   проблемалар  жөнінде  орталық   және Шығыс Европа елдерінің   тәжірибесіне   сүйенсек, жекелеген   елдердің   орталықсыздандыру  процесін  жүргізуге  бейімділігі   мен дайындығы  көптеген  факторларға  тәуелді. Мәселен,  бюджеттік  орталықсыздандыру жүргізуге   елдің негізгі  географиялық  және демографиялық  параметрлерінің  (елдің аумақтық  ауданы, халықтық  саны,  урбанизация дәрежесі және этникалық құрамы)   икемділігі   көп әсер  етеді.  Аймақтардағы   әкімшілік   құрылым унитарлы (біртұтас)  жүйені  білдіреді,  оның құрамына  үш деңгей  енеді:  орталық,  облыстық,  аудандық. Төрт  деңгейлі  жүйеде   муниципалды басқару  органдары болады. Кейбір  кішігірім  елдерде   басқаруға  тек  екі  деңгейлі    жүйе тән. Ресейде  үш деңгейлі  жүйе,  олардың құрамы: орталық (не федералдық) орган,  аймақтық органдар және  муниципалитеттер. Албания, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния елдерінде мемлекеттік басқару екі деңгейде:  орталық және жергілікті. Экономикасы   ауыспалы кезеңдегі елдерде орталықсыздандырудың  әр түрлі саласы қарастырылып, соның ішінде   бюджетаралық  қатынастарды  қалыптастыру  бойынша Венгрия, Польша, Чехия және Балтика елдері едәуір  дәрежеге  жеткен. Украина мен ресейде  орталықсыздандыру  әр түрлі   билік деңгейлері қолданған  ресми  емес тетіктерінің көмегімен  дамыды,  бірақ  оның  нәтижесі өткір  қаржылық  тапшылыққа ұшыратты.

      Орталықтандырмай  басқару мен жергілікті  басқару мәселелерін  қатар  қарастырғанда  жергілікті  деңгейде басқару   шеңберінде  мемлекет  міндеттерін  орындайтын  бір өкілетті,  бір атқарушы   институттар болады. Жыл сайын  осы екі институт мемлекеттік  және  жергілікті   басқару саласына   қатысты функцияларды  бөліп отырады. Істі  осылайша аз шығынмен,  жылдам шешім қабылдау және жоғары  деңгейде  қызмет көрсету арқылы ұйымдастыру азаматтардың мүдделеріне сай қамтамасыз  етіледі. Ал кадрлық ресурстардың атқаратын  рөліне  келер болсақ,  онда  ол ауыспалы  кезеңдегі  елдер үшін  аса маңызды. Әр түрлі  деңгейлердің   функциялары   нақты  ажыратылып, барлық міндеттерге   алдымен  түбегейлі  талдау жұмыстары  жүргізіледі. Сондай-ақ, қаржыға  ағымдарында тігінен , көлдеңінен  теңсіздікке жол бермеуге  жағдай жасайды.

        Қазақстан Республикасы өзінің  институционалдық  құрылымын дамытудың алғашқы  сатысынан өтіп,  оның Конституциясы мен заңдары экономикалық дамудың  қазіргі стандартқа  қол жеткізуге мүмкіндігін беретін берік іргетасының қалыптасуына   оң әсерін  тигізіп келеді.  Еліміздің Конституциясы орталық пен жергілікті  басқаруды бөліп көрсеткенімен,  орталықсыздандыруды жеке тақырып ретінде қарастырмайды. Әкімшілік институттар мен орталық басқару   органдары жеке-жеке  заңдармен анықталады. Қазақстандағы   қазіргі басқару жүйесіне  талдау жүргізгенде әлемнің барлық басқару жүйесіне тән ең өзекті  сұрақ туындайды: кім қандай  өкілеттілікке ие және  неліктен? Бұл орталықсыздандырудыдың басты мәселесі. Өкілеттіктерді және ресурстарды  бөлмейінше  орталықсыздандырудыдың  еш мағынасы  болмайтыны анық. Сондықтан алғашқы қадам    мемлекет өкілетіне   функционалды   талдау  жасауды күшейту  болып табылады. Себебі, мемлекеттің  қаржысы қашан да шектеулі. Функционалдық талдау жүргізу барысында басқарудың ең  төменгі деңгейінде   халықтың жергілікті   мәселелерді шешуге   белсенділіктерін арттыру қажет екендігі дәлелденіп  келеді.  Еуропа елдерінің   тәжірибесі жергілікті   басқаруды жетілдіруде олардың   әкімшілік, саяси  және қаржылық  функцияларын  нақты ажырату тиімдірек  болатынын көрсетеді.

     Әсіресе,   жергілікті жоспарларды,  әлеуметтік  және экономикалық  бағдарламаларды, жергілікті  бюджетті  бекіту   мәселені түбегейлі   шеше алмайды.  Атқарушы орган  орталық үкімет саясатын,  тікелей  әкімшілік жұмыстарды   орындайды, ал өкілетті  орган саяси шешім қабылдап,  атқарушы органның  ағымдағы  іс-әрекетіне  бақылау жасайды.  Ал бұл жағдай  87 бапта өзгереді. Мәселен,  қызметкерлерді жұмысқа алу  толығымен атқарушы  органның  құқығында. Атқарушы биліктің басшысын  Президент  тағайындап,  жұмыстан босатады; ал заң шығарушы  билік  тек өзінің  сенімсіздіктерін  білдіруге құқылы.