Проблема реформирования ОБСЕ

     ОБСЕ/СБСЕ: условия создания и этапы функционирования

     Хотя  официальной датой СБСЕ считается 1 августа 1975 года, когда собравшиеся  в Хельсинки главы государств и правительств 35 государств Европы и Северной Америки подписали Заключительный акт СБСЕ, механизм Совещания начал складываться, гораздо раньше. Консультации по созданию организации стартовали в ноябре 1972 года и завершились в июле 1973 г. договоренностью о Заключительных рекомендациях (называемых также «Голубой книгой»). В Заключительных рекомендациях содержались положения, касающиеся организации СБСЕ, его повестки дня, состава участников, даты и места проведения переговоров, правил процедуры и порядка финансирования. Принять участие в переговорах были приглашены все европейские государства, Соединенные Штаты Америки и Канада. Процесс СБСЕ, таким образом, изначально носил надблоковый характер и был первой попыткой обозначить контуры модели безопасности, приемлемой для Европы в целом.

     Первый  этап совещания проходил в Хельсинки  с 3 по 8 июля 1973 г.; в нем приняли  участие министры иностранных дел 35 государств (включая все европейские страны, кроме Албании). Второй этап, на котором в основном велась работа над хельсинкским Заключительным актом, продолжался до июля 1975 г. Третий этап, проходивший в Хельсинки, начался 30 июля 1975 г. и завершился подписанием Заключительного акта 1 августа 1975 года.

     Хельсинкский  Заключительный акт¹ утвердил десять принципов (так называемый “хельсинкский декалог”), имеющих первостепенную важность, которые государства-участники обязались “уважать и применять в отношениях каждого из них со всеми другими государствами-участниками, независимо от их политических, экономических и социальных систем, а также их размера, географического положения и уровня экономического развития”:

     1. Суверенное равенство, уважение  прав, присущих суверенитету 

     2. Неприменение силы или угрозы  силой 

     3. Нерушимость границ 

     4. Территориальная целостность государств 

     5. Мирное урегулирование споров 

     6. Невмешательство во внутренние  дела 

     7. Уважение прав человека и основных  свобод, включая свободу мысли,  совести, религии и убеждений 

     8. Равноправие и право народов  распоряжаться своей судьбой 

     9. Сотрудничество между государствами 

     10. Добросовестное выполнение обязательств  по международному праву. 

     Десять  хельсинкских принципов, принятых в  период еще фактически не закончившейся  “холодной войны”, имели исключительную ценность, так как не просто пересказывали  и развивали основные положения  Устава ООН, а в достаточной мере отражали подходы государств-участников к принципам мирного сосуществования  на европейском континенте.

     Благодаря Хельсинкскому процессу у государств-участников появился постоянный канал для взаимного  общения, кодекс норм поведения (в межгосударственных и внутригосударственных отношениях), а также долгосрочная программа  сотрудничества. Тем самым дух  Хельсинки способствовал как  укреплению стабильности, так и мирным переменам в Европе.

     Все вышесказанное определило катализирующую роль СБСЕ в укреплении безопасности и сотрудничества в Европе и в  преодолении идеологического раскола, царившего в ней в 70-е и 80-е  годы прошлого столетия. К концу  восьмидесятых годов Совещание  начало превращаться в универсальный  механизм общеевропейского сотрудничества на основе разработки общих европейских  ценностей, разделяемых как Западом, так и Востоком.

     Подписанный акт был воспринят Москвой как триумф советской политики разрядки и детище многосторонней дипломатии.

     Предполагалось, что этот документ позволит закрепить международной сфере то, чего Москва добивалась также в двустороннем порядке, особенно в отношениях с Соединенными Штатами Америки, Францией и Федеративной Республикой Германии, а именно статус-кво в Европе. Причем не только территориальный статус-кво в форме принципа нерушимости границ, которая на тот момент являлась важнейшей целью советской дипломатии, но также и политический и социальный статус-кво, т.е. сохранение и сосуществование восточного и западного блоков, которые воплощали различные принципы социально-политического устройства. В этом отношении изменение ялтинского миропорядка, который выражался в разделе Европы и Германии, с помощью СБСЕ и Хельсинского процесса не входило в расчеты Советского Союза. Напротив, они должны были придать этому миропорядку легитимность и упрочить его. Видные советские дипломаты сравнивали СБСЕ 1975 года с Венским конгрессом 1815 года и во многом рассматривали его в качестве суррогата мирного договора с Германией, так и не подписанного в период после окончания второй мировой войны².

     Хотя  подписание Заключительного акта и  стало определенным шагом вперед на пути к созданию системы общеевропейской безопасности, многочисленные противоречия между СССР и его западными партнерами привели к тому, что на ранних этапах своего существования СБСЕ функционировало с крайне низкой степенью эффективности. Если брать за основу принятую большинством исследователей периодизацию деятельности СБСЕ/СБСЕ³, то в 1975-1990 гг. СБСЕ являлось в большей мере инструментом публичной дипломатии, нежели действующим компонентом политики европейской безопасности. На первом этапе (ноябрь 1972— август 1975) в рамках СБСЕ сложилась система «трех корзин», т.е. трех больших блоков проблем, подлежавших обсуждению на совещании в соответствии с консенсусными договоренностями, которые охватывали все сферы межгосударственных отношений. К первой корзине относились вопросы собственно политической безопасности и контроля над вооружениями, ко второй - развитие сотрудничества в области экономики, науки и техники, окружающей среды, к третьей - сотрудничество в гуманитарной и других областях (общественные контакты, информация, культура, образование), а также права человека. В условиях продолжавшегося  противостояния двух идеологических систем основной акцент в первый период существования СБСЕ был перенесен именно на проблемы «третьей корзины». Такая ориентация СБСЕ отвечала, в первую очередь, интересам Запада, стремившегося получить дополнительные рычаги давления на государства коммунистического блока, и, до некоторой степени, не противоречила интересам Советского Союза и стран Варшавского Договора, которые, подписав Заключительный акт, не только укрепляли свои позиции на международной арене, но и приобретали определенное политическое реноме. Кроме того, для Советского Союза и государств Восточной Европы большое значение имело развитие экономических и научно-технических связей с Западом. В этих условиях вопросы, связанные непосредственно с безопасностью («первая корзина») отодвигались на второй план, а часто и вовсе затушевывались.

     Таким образом, уже на самых ранних этапах существования СБСЕ/ОБСЕ акцентировалась  основная особенность этой новой  структуры европейской безопасности, принципиально отличавшая Хельсинкский процесс от многочисленных блоковых структур, обеспечивающих так называемую конфронтационную или «классическую», безопасность, подразумевающую готовность объединиться против конкретного или абстрактного внешнего врага. СБСЕ было изначально нацелено не на отражение угрозы извне, а на предупреждение угрозы изнутри самой системы. Только такая система кооперативной безопасности могла обеспечить выход за пределы жестких рамок «ядерной дипломатии», в которых вынужденно протекал диалог Востока и Запада в годы «холодной войны». Однако отсутствие стройной концепции безопасности и перекос всей конструкции СБСЕ в сторону «третей корзины» обусловили явную недооценку государствами-участниками Хельсинкского совещания потенциальных очагов нестабильности в Европе, что привело впоследствии к ряду серьезных кризисов и во многом подорвало доверие к концепции кооперативной безопасности как таковой⁴.

     Второй  этап деятельности СБСЕ охватывает период с августа 1975 по январь 1989 г. И в этот период стержнем процесса СБСЕ, который, по мнению многих наблюдателей, начал заметно пробуксовывать, оставалась острая дискуссия по вопросам так называемого человеческого измерения⁵.

     Но, несмотря на проблемы в области взаимоотношений между людьми и обменом информации, авторитет СБСЕ пошел в гору после 1975 года. С обязательной ссылкой на Заключительный акт подписывались многие двусторонние договоры и соглашения между европейскими государствами, создавались двусторонние комиссии по сотрудничеству, стали проводиться общеевропейские совещания экспертов по разным направлениям, в Советском Союзе были приняты некоторые меры и нормативные акты по облегчению пребывания иностранцев, работе иностранных журналистов.

       Этот период характеризуется активизацией деятельности многочисленных правозащитных организаций, подъемом диссидентского движения в государствах коммунистического блока, во многом инициированного «духом Хельсинки», и, как следствие, обострением конфронтации Востока и Запада. В крайне неблагоприятных условиях, когда идеологическая дуэль двух сверхдержав - СССР и США - ставила под сомнение целесообразность существования самой системы СБСЕ, состоялись Белградская встреча 1977 г. и Мадридская встреча представителей государств-участников СБСЕ 1980-1983 гг. Хотя эти встречи не стали яркими вехами в истории Хельсинкского процесса, они продемонстрировали готовность целого ряда государств-участников сохранить и развить новые тенденции в сфере европейской безопасности, берущие начало в Заключительном акте 1975 г. Делая небольшие, порой едва заметные шаги вперед по пути своей институционализации, СБСЕ сумело преодолеть один из самых глубоких кризисов за всю недолгую историю своего существования. Позитивные тенденции в развитии Хельсинкского процесса ярко проявились в ходе встречи представителей государств — участников СБСЕ в Вене (1986-1989 гг.), которая проходила уже в новой международной обстановке, резко отличавшейся от атмосферы Мадрида или Белграда. Процесс перемен, начавшийся в СССР с приходом к власти М. Горбачева, затронул на первых порах как раз внешнеполитическую сферу («новое мышление»). Это привело к резкому прогрессу ряда инициатив СБСЕ, в том числе и так называемого документа по мерам укрепления доверия и безопасности (МДБ), ставшего первым крупномасштабным достижением политики контроля над вооружениями в Европе. Венская встреча была более плодотворной, чем предыдущие, и характеризовалась резким снижением уровня конфронтации между Востоком и Западом по проблемам «третьей корзины». Наметившееся достижение взаимопонимания по целому ряду дискуссионных проблем, служивших ранее поводом для ожесточенных дебатов, сопровождалось достаточно четко прослеживаемой боязнью скатиться назад, к идеологическим баталиям Мадрида и Белграда. Именно этим, по-видимому, объясняется тенденция избегать четких и конкретных заявлений в официальных документах, ставшая к моменту окончания Венской встречи характерной чертой СБСЕ. Главной причиной, обусловившей ярко выраженное стремление СБСЕ обходить «острые углы», разумеется, являлся принцип консенсуса, в соответствии с которым любое государство-участник, будучи несогласным с тем или иным положением итогового документа встречи могло отказаться от его подписания и тем самым автоматически поставить все мероприятие под угрозу срыва. Новые надежды, связанные с потеплением международной обстановки, были слишком привлекательны, чтобы рисковать судьбой Хельсинкского процесса. Поэтому СБСЕ практически никак не отреагировало на перемены в Центральной и Восточной Европе, которые были уже более чем очевидными к моменту подписания итогового Венского документа, предпочитая сохранять видимость единодушия. Цена этого выбора оказалась достаточно высокой - СБСЕ как система кооперативной безопасности оказалась неспособной к распознаванию и локализации очага⁶.

     События 1989-90 годов подтвердили, что СБСЕ работало не впустую, и продемонстрировали его важную беспрецедентную роль в укреплении безопасности через  сотрудничество.

     Третий  период деятельности СБСЕ охватывает начало 1990-х годов. В это время начал набирать силу процесс ииституциоиализации СБСЕ, трансформации ее из регулярно заседающего нормотворческого собрания в организацию, претендующую на ряд оперативных функций; тогда же на волне общего энтузиазма возникает и становится популярной идея о превращении СБСЕ в своего рода «европейскую ООН», о формировании действенной системы неконфронтационной безопасности для всей Европы без разделительных линий. Важной вехой на этом пути стала специальная встреча глав государств и правительств стран-участниц СБСЕ 19-21 ноября 1990 г. в Париже.

     Были  созданы органы для проведения регулярных консультаций в виде Комитета старших должностных лиц. Было решено открыть Секретариат в Праге и создать Центр по предотвращению конфликтов в Вене. В Варшаве было создано Бюро по свободным выборам (предшественник БДИПЧ), и была достигнута договоренность об учреждении Парламентской ассамблеи.

     В принятой на встрече Парижской хартии для новой Европы, по сравнению с предыдущими документами СБСЕ, цели и задачи Совещания излагались более конкретно и с учетом происходящих на континенте перемен. Были отмечены некоторые новые направления деятельности СБСЕ, такие, как сотрудничество в вопросах, касающихся национальных меньшинств и в деле защиты демократических институтов от действий, нарушающих независимость, суверенное равенство или территориальную целостность государств-участников. Хотя и в крайне обтекаемой форме, но получил отражение факт существования новых угроз политической стабильности в Европе, не связанных уже с противостоянием восточного и западного блоков. Особое внимание было уделено проблеме мирного урегулирования споров . Наконец, важным итогом Парижской встречи было выделение в отдельную задачу СБСЕ создание механизма по предотвращению и урегулированию конфликтов между государствами, частично реализованную впоследствии на Берлинском (1991) заседании Совета министров СБСЕ.

     Таким образом, в Париже были заложены необходимые  предпосылки для создания в рамках СБСЕ структур, способных решать задачи, связанные с предотвращением и мирным урегулированием конфликтов. Однако структуры эти первоначально являлись скорее символами перемен в процессе СБСЕ, нежели реально действующими институтами. Слабость новых институтов СБСЕ ярко проявилась уже на первом этапе балканского кризиса, заставшего СБСЕ в буквальном смысле этого слова врасплох. Попытки Берлинского (1991 г.) СМИД повлиять на разворачивавшиеся в Югославии события ярко высветили беспомощность СБСЕ перед лицом реальной опасности, возникшей в зоне ее ответственности⁷.