Автономия в странах Европы

С декабря 1993 года по настоящее  время под эгидой международного сообщества ведутся переговоры по урегулированию грузино-абхазских отношений. Прорывом в этих контактах стало «Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта», подписанное 4 апреля 1994 г в Москве. Стороны  заложили в нем основы конфедеративно федеративных отношений.

Однако уже летом-осенью 1994 г. при молчаливом согласии ООН, России и ОБСЕ грузинская сторона стала отходить от положений документа и даже отвергать его. В этот же период (август-сентябрь 1994 г.) имело место обострение российско-абхазских отношений, вызванное попытками военно-силового воздействия на Абхазию с целью массового (а не поэтапного) возвращения грузинских беженцев под охраной российских миротворцев, что противоречило мандату Миротворческих Сил в зоне конфликта.

В мае 1998 г Грузия все же решила прибегнуть к военно-силовой  акции в Гальском районе, но буквально в считанные дни грузинские подразделения были разбиты абхазами. Ставка на военный реванш провалилась, а Грузия потерпела сильнейшее политическое и морально-психологическое поражение.

После прихода к власти президент Михаил Саакашвили решил во что бы то ни стало пробиться в НАТО и Евросоюз, а членство в СНГ является препятствием на пути в эти международные организации. Поэтому сейчас у него первоочередной задачей является подчинение Абхазии и Южной Осетии Тбилиси, Так как после выхода из СНГ проблемы с автономиями могут быть решены не в пользу Грузии.

Реальное повышение статуса  автономии в составе Грузии должно основываться на конституционно-правовом разделении властных полномочий, четком определении сфер исключительной компетенции  центральных органов государственной  власти Грузии, исключительной компетенции автономии, совместной компетенции центральных государственных органов и соответствующих структур автономии. В исключительном ведении центральной власти в которой, законодательно будет гарантировано достойное представительство и автономии должны остаться лишь те вопросы, успешное решение которых в соответствии с общенародными, общегосударственными интересами Грузии на уровне автономии невозможно.

Южная Осетия (Юго-Осетинская автономная область).

Юго-Осетинская Автономная область в составе Грузии - исторический предшественник непризнанного государственного образования Республика Южная Осетия - была образована 20 апреля 1922 г.

Правовой статус Южной  Осетии в докризисный период регулировался  Законом о Юго-Осетинской АО (принят в 1980 г.). В состав области входили 4 административных района (Знаурский, Ленингорский, Цхинвальский и Джавский). Организация власти и управления в автономной области была типовой для советской системы. Высшим органом Юго-Осетинской АО был Совет народных депутатов, избиравший исполнительный комитет. В Совете национальностей Верховного Совета СССР автономия была представлена пятью депутатами.

В годы перестройки в Южной  Осетии накалились межнациональные  отношения. После того как в 1990 парламент  Юго-Осетинской автономной области провозгласил республику Южная Осетия, Верховный Совет Грузинской ССР принял решение об упразднении осетинской автономии. В результате возник межэтнический вооруженный конфликт, приведший к жертвам с обеих сторон, начался поток беженцев в Северную Осетию. Боевые действия были прекращены летом 1992, в зону конфликта были введены миротворческие силы. Летом 2004 после смены власти в Грузии конфликт вновь обострился, его удалось «заморозить» только осенью.

Приднестровье.

Молдова добивается конституционно - правовое единство с самоопределением Приднестровья в составе Молдовы. В Конституционном Законе Молдовы  определено понятие Приднестровья  как автономии, т.е. конституционно-правовой статус Приднестровья определён  как составная часть Молдовы. В июле 2005 года молдавский Парламент  принял Закон "Об основных положениях особого статуса Приднестровского региона" в котором Приднестровью предлагают самоопределение Приднестровья в составе Молдовы.

Приднестровью также предлагают иметь свою символику, официальные  языки (молдавский на основе латинской  графики, украинский и русский), самостоятельное  решение правового, экономического и социального развития, иметь  свой парламент и правительство  и т.д.

Глава 2. Автономия  в странах Европы

Рассмотрим далее политико-территориальное устройство сложных унитарных государств на конкретном примере трех крупных стран мира — Китая, Италии и Испании, каждая из которых включает многочисленные, иногда и разнохарактерные автономные образования.

В Китае, где 92% всего населения страны составляют этнические китайцы (хань) и только 8% иноэтничное население (хотя здесь это составляет около 100 млн чел., проживающих почти на половине всей территории страны), в рамках унитарного государства используется национально-территориальная автономия в административной форме. На территории страны в этом отношении образованы: пять автономных районов (Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, Внутренней Монголии, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский), представляющих собой высший уровень административной автономии; три десятка автономных округов, олицетворяющих средний уровень такой автономии; и более ста двадцати автономных уездов как нижнего уровня административной национально-территориальной автономии. Все автономии рассматриваются как неотъемлемые части унитарного государства, которым вменяется в обязанность сохранять единство страны. Они не являются ни государствами, ни государственными образованиями, обладающими теми или иными признаками государства. Законодательство Китая рассматривает национальную районную автономию в качестве «основной политической формы марксистско-ленинского разрешения национального вопроса в КНР, одного из важнейших институтов политической системы страны».

Выполняя общие для органов  всех административно-территориальных единиц соответствующего уровня (провинций, уездов) функции, органы автономных национально-территориальных единиц, как и органы национальных волостей (составных частей уездов, не являющихся автономиями), выступают одновременно и в качестве органов национального самоуправления, в связи с чем автономии наделяются дополнительными полномочиями. Собрание народных представителей каждого вида автономии принимает Положение о данной автономии, которое утверждается соответствующим вышестоящим собранием народных представителей. Органы самоуправления автономий осуществляют общегосударственный курс с учетом специфики национальных районов, округов, уездов, самостоятельно распоряжаются местными финансами, содействуют развитию национальной культуры и образования, сохраняют национальные памятники и т.д.

В целом же Китай — сильно централизованное унитарное государства, в котором даже крупные национальные районы обладают ограниченной, не государственной, а административной автономией, находятся в прямом подчинении и под достаточно жестким контролем высших и других государственных органов. В обычных уездах и волостях осуществляется прежде всего не самоуправление, а государственное управление на основе единой иерархической исполнительной вертикали во главе с Государственным советом КНР, в то время как общественное самоуправление (комитеты городского и сельского населения) создается на самом низовом уровне (деревня, городской квартал) и выполняет весьма ограниченные функции.

Италия, как уже отмечалось, относится сегодня к числу весьма децентрализованных по своему политико-территориальному устройству стран, что исторически во многом явилось результатом реакции

на тот сверхцентрализм, который более двух десятилетии существовал в ней в годы фашистской диктатуры (1922—1943). Наиболее рельефно это проявляется в подразделении территории страны на 20 автономных областей, среди которых особо выделяются пять, имеющих в той или иной мере относительно более широкую автономию. В Конституции Италии говорится, что страна делится на области, создаваемые как «автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции» (ст. 115), а такие автономные области, как «Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами» (ст. 116). Особая автономность Сици-лии и Сардинии была обусловлена их островным положением, относительной социально-экономической отсталостью, серьезными особенностями быта и жизненных традиций, а также проявлениями сепаратизма; а в трех других — проживанием в них этнических меньшинств (немецкоязычных, франкоязычных и иных).

Все автономные области (как обычные, так и специальные) обладают достаточно высоким статусом и широкой компетенцией в рамках унитарной формы политико-территориального устройства, основанного на автономии и децентрализации. Их автономия носит не только административный, но и законодательный характер, поскольку область (ст. 117) имеет право издавать законодательные нормы по многим вопросам (организация собственных органов; территория коммун; местная полиция; сельское хозяйство и леса; охота, ремесла и рыбная ловля; ярмарки и профессиональное обучение, помощь школе и благотворительность; гостиничное дело и туризм; местные музеи и библиотеки; областные дороги и транспорт и др.) Области пользуются установленной законом республики финансовой автономией (ст. 119). Область (ст. 121) имеет областной совет (законодательный орган) и джунту во главе с ее председателем (исполнительный орган). Каждая область имеет свой статут, который в соответствии с Конституцией и законами страны определяет ее внутреннюю организацию, принимается областным советом абсолютным большинством голосов его членов и утверждается законом республики (ст. 123). В области находится правительственный комиссар, который руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства (ст. 124 и 127). Провинции (их около 100) и коммуны (их около 8000), служащие территориальными единицами государственного и областного деления, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии).

В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы — автономные сообщества, провинции и муниципалитеты — являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей высокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопоставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отрицания автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, Конституция Испании (ст. 2) в то же время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стране в еще большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.

Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории исторического компактного проживания соответствующих коренных народов. Испания — полиэтничная страна, в которой почти 73% населения составляют кастильцы, или собственно испанцы), свыше 16% каталонцы, более 8% — галисийцы и свыше 2% — баски. Испанский унитаризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют неодинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией, о которой говорится в ст. 149 Конституции; другие — специальной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи — сравнительно ограниченной автономией (ст. 148).

Важно при этом отметить, что, согласно Конституции, различия в статусах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство  гарантирует эффективное осуществление  принципа солидарности, заботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий (ст. 138). Целям выравнивания уровней экономического развития «бедных» и «богатых» регионов и воплощения принципа солидарности служит созданный на основе Конституции 1978 г. (ст. 158) Компенсационный фонд как фонд регионального развития. Важно и то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории (ст. 139). Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения парламента страны при уведомлении его о характере и целях такого соглашения (ст. 145).

Автономные сообщества имеют собственные  статуты (уставы), принимаемые парламентом  страны путем издания органического (конституционного) закона. Эти статуты в соответствии с Конституцией Испании являются «основной институциональной нормой каждого автономного сообщества, которую государство признает и охраняет как составную часть своего законодательства» (ст. 147) и служат основой законодательства этого сообщества. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, которое осуществляет контроль за деятельностью избираемых им и назначаемых королем органов исполнительной власти — правительственного совета и его председателя. Автономные сообщества обладают финансовой автономией, имея собственные источники доходов.

Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его конституционных основ вопросы разграничения предметов ведения и полномочий автономных сообществ и государства в целом решаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самих автономных сообществ. На этой основе Каталонии, Стране Басков и некоторым другим удалось за последние годы получить немалые уступки у центрального правительства, особенно в плане укрепления их финансовой самостоятельности. Общая тенденция расширения автономии и децентрализации власти и управления нашла свое выражение в общенациональном Пакте об автономии (февраль 1992 г.) и его практическом осуществлении в последующие годы, основывавшихся на нахождении компромисса между децентралистскими и унитаристско-ценралистскими силами. В результате были существенно расширены полномочия автономных сообществ на основе ч. 2 ст. 150 Конституции, которая гласит: «Государство может передавать или делегировать автономным сообществам посредством издания органического закона полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняется за государством».