Правове регулювання процесу фінансового контролю

22

В нормативно-правових актах, що регулюють  діяльність органів фінансового  контролю, визначено коло юрисдикційних  повноважень цих органів.

 Юрисдикційні повноваження  органів фінансового контролю  можуть бути пов’язані з:

а) розглядом справ по застосуванню фінансових санкцій;

б) провадженням в справах  по застосуванню адміністративних стягнень  Юридичні санкції застосовуються органами фінансового контролю у встановленому законом порядку. Проте правом застосовувати юридичні санкції наділені не всі посадові особи органів фінансового контролю, а лише керівники певних підрозділів та їх заступники.         Прийняття рішення про застосування юридичних санкцій з порушенням норм є підставою для його оскарження та відміни.                                                                                                                            В зв’язку з цим до рішення висувається ряд вимог. Всю сукупність вимог можна поділити на три групи :

1. вимоги, які висуваються до суб’єкта контролю;
2. вимоги, що висувають до діяльності по прийняттю рішення;
3. вимоги до форми рішення.

 Прийняття рішення  за результатами фінансового  контролю реалізується лише тією  посадовою особою чи органом,  яким надано це повноваження. Це мають бути професійно і  юридично підготовлені особи.  В загальному порядку, рішення за результатами проведення контрольних заходів приймається керівником органу фінансового контролю або його заступником.                 Стягнення за бюджетні правопорушення, передбачені Бюджетним кодексом України накладаються за рішенням Міністра фінансів України, керівника органу Державного казначейства України, керівника органу Державної контрольно-ревізійної служби України, Міністра фінансів Автономної Республіки Крим, керівника місцевого фінансового органу, голови виконавчого органу міської, міста районного значення, селищної та сільської ради (стаття 124). Проте таким правом не наділені заступники керівників цих органів.     В пункті 3.33.9 Інструкції передбачено, що від імені державної контрольно-ревізійної служби розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право начальник Головного контрольно-ревізійного управління України та його заступники, начальники контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та їх заступники.                                                           На підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії можуть прийматися рішення у формі розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами або призупинення бюджетних асигнувань. Порядком зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженим наказом Державного казначейства України від 18.11.03.                                              

23

Протокол про бюджетні правопорушення підписується особою, яка його склала, та передається  на строк до двох робочих днів для  викладу пояснень та підпису керівнику  органу, установи, організації, підприємства, де вчинене бюджетне правопорушення.     Протокол разом з актом та додатками передається на розгляд керівнику (заступнику) органу фінансового контролю не пізніше наступного дня після його складання. Необхідно в законодавстві уточнити, що протокол передається на розгляд не пізніше наступного після підписання, а не складення акта, дня. Протокол про бюджетне правопорушення протягом трьох робочих днів після його підписання передається керівнику для прийняття рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення. Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, керівник органу фінансового контролю, який розглянув справу, виносить постанову по справі. Автор пропонує рішення, що виноситься на основі матеріалів проведених контрольних заходів поділити на вступну, описову і резолютивну частини.  Рішення підписується особою, що його винесла та підписом, із зазначенням дати про отримання примірника рішення особою, у відношенні якої прийнято дане рішення.     Тому, на сьогодні, важливий не розмір юридичних санкцій, а їх невідворотність за вчинені правопорушення.

2.3. Додаткові стадії  процесу фінансового контролю

Закріплення в законодавстві процесу  фінансового контролю сприяє зміцненню  законності. Адже нормативне врегулювання дій контролюючих суб’єктів сприяє їх швидкому виконанню в рамках закону.                                              Процес фінансового контролю включає в себе як основні так і додаткові стадії. В свою чергу, не проведення дій передбачених основними стадіями процесу фінансового контролю свідчить про його невиконання, а тим самим і порушення посадовими особами органів фінансового контролю обов’язків передбачених нормативно-правовими актами.                                                Реалізація органами фінансового контролю своїх повноважень передбачає дотримання прав підконтрольних суб’єктів. Але виникають випадки, коли з вини посадових осіб органів фінансового контролю або при наявності розбіжностей в законодавстві ці права порушуються і суб’єктам господарювання заподіюється відповідна шкода.                                                Слід звернути увагу, що значна кількість помилок допускається органами фінансового контролю під час здійснення фінансового контролю. Ці помилки можуть бути викликані не лише суб’єктивними, але і об’єктивними причинами, що пов’язані з недоліками правового регулювання.                                      Захист прав та інтересів підконтрольних суб’єктів відбувається в основному в адміністративному порядку, але не виключений і судовий.                           Наявність закріпленого в законодавстві права на оскарження, сприяє законності дій посадових осіб в процесі фінансового контролю.                                                    В рамках процесу фінансового контролю реалізується адміністративний порядок розгляду заяв та скарг суб’єктів господарювання, що пов’язаний з необхідністю оперативного впливу на відновлення порушених прав та

24

інтересів.                                                                                                               Порядок звернення громадян до органів державної влади з заявами та скаргами регулюється Законом України “Про звернення громадян” від 02.10.96. В своїй діяльності органи державної контрольно-ревізійної служби додатково керуються Положенням про порядок розгляду звернень та організацію особистого прийому громадян в органах державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 25.02.00 . Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 02.03.01керуються податкові органи та інші.                                                                             Нормативно-правові акти, якими керуються органи фінансового контролю містять різні терміни щодо подання скарг та їх розгляду.  Наприклад, строк звернення зі скаргою до органів державної податкової служби десять і двадцять календарних днів, в залежності від підстави звернення; для органів державної контрольно-ревізійної служби цей термін становить один рік з моменту прийняття рішення, що оскаржується, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення особи з прийнятим рішенням. Різні і терміни їх розгляду. Знову ж таки загальний строк розгляду скарги платника податку поданої до органів державної податкової служби становить двадцять календарних днів, але за вмотивованим рішенням керівника органу державної податкової служби, цей строк може бути продовжено з повідомленням платника податків, але не більше шістдесяти календарних днів.         Інші строки оскарження постанов по справі про адміністративні правопорушення, що регулюється Кодексом України про адміністративні правопорушення України. Скаргу на постанову може бути подано протягом десяти днів з дня її винесення, а розгляд скарги здійснюється в десятиденний строк з дня її надходження.                                                               В статті 291 Кодексу України про адміністративні правопорушення закріплено, що подання у встановлений строк скарги зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду скарги.                           Пунктом 2 статті 125 Бюджетного кодексу України передбачено, що оскарження рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення не зупиняє виконання зазначеного рішення.                                                                 В контрольно-процесуальних нормах, які закріплюють порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності органів фінансового контролю необхідно конкретно визначити строки подання скарг, їх розгляду, та узгодити їх з пропозиціями запропонованими до Закону України “Про звернення громадян”,а також чітко врегулювати питання, що стосуються виконання оскаржуваних рішень.                                                                                                                   Подання скарги до органів державної податкової служби, органів контрольно-ревізійної служби чи інших органів фінансового контролю може послужити причиною для проведення повторної перевірки або ревізії, тобто продовження процесу фінансового контролю.                                                                             Інколи виникають ситуації, при яких остаточні висновки по результатам проведеного контролю можна зробити призначивши лише повторну перевірку

25

або ревізію. Проведення повторного контролю охоплює всі питання програми, раніше проведеного контролю.                                                                      Аналізуючи зміст указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”, законів України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, “Про державну податкову службу в Україні”, які наводять підстави проведення повторного контролю, необхідно відмітити, що вищестоящий контролюючий орган вправі в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу здійснювати перевірку документів обов’язкової звітності або висновків акта перевірки (ревізії), складеного нижчестоящим контролюючим органом. Якщо буде виявлено їх невідповідність вимогам законів, то позапланова виїзна перевірка в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу, які проводили планову або позапланову виїзну перевірку, розпочато службове розслідування або порушено кримінальну справу. Проведення повторної перевірки (ревізії) здійснюється на підставі рішення суду.     Право на проведення повторної перевірки або ревізії може бути реалізовано на практиці лише вищестоящим органом, і ні як не органом, що проводив перевірку або ревізію.   Для уникнення суперечностей, в законодавстві повинно бути чітко визначено перелік підстав проведення повторного контролю.  У ряді випадків, порушення законодавства про фінансовий контроль може бути усунуто з втручанням вищестоящого контролюючого органу, що не пов’язано з проведенням повторного контролю.   З одного боку проведення повторної перевірки та реалізація права на оскарження затягує процес фінансового контролю, але з іншої вони забезпечують повне і всебічне дослідження фактичних обставин справи на об’єкті контролю та відновлення порушених прав суб’єктів господарювання.

26

РОЗДІЛ 3 ЗАКОННІСТЬ У ПРОЦЕСІ ЗДІЙСНЕННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

3.1. Поняття законності в контрольному  процесі та її гарантії

Будь-яка діяльність, а особливо однією із сторін якої виступає представник органів державної влади, потребує чіткого врегулювання нормативно-правовими актами. Але лише врегулювання правовими нормами не є достатнім для забезпечення належного виконання тих приписів, що в них закріплені. Проголошення в статті 1 Конституції України Україну правовою державою, передбачає існування у всіх сферах життя, в тому числі у сфері фінансового контролю режиму законності.                                                                        Законність у сфері фінансово-контрольних правовідносин не слід зводити лише до окремо взятого принципу, що заключається в точному і неухильному дотримання законів та підзаконних нормативно-правових актів всіма учасниками контрольного процесу, як органами державної влади, що здійснюють фінансовий контроль, так і суб’єктами господарювання, діяльність яких перевіряється. Законність включає в себе і впевненість суб’єкта господарювання у невтручанні в його діяльність, а також можливість захисту своїх прав та законних інтересів.     Законність у фінансовому контролі – це стан взаємовідносин між суб’єктами фінансового контролю та підконтрольними суб’єктами, що полягає у неухильному дотриманні законів і підзаконних нормативно-правових актів та забезпечення впевненості підконтрольних суб’єктів у невтручанні в їх господарську діяльність та гарантованість захисту прав щодо її здійснення.                                               Суб’єктивне право контролюючого органу – забезпечена законом міра можливої поведінки, направлена на досягнення певних цілей, пов’язаних з виконанням поставлених завдань і полягає у наступному: по-перше, можливість самого контролюючого суб’єкта діяти певним чином; по-друге, можливість вимагати від підконтрольних суб’єктів належної поведінки; по-третє, можливість застосування заходів примусу.  Порушенням законності слід вважати не тільки невиконання законів, але і порушення механізму забезпечення правильного і неухильного їх застосування та створених для цього необхідних умов та гарантій.  Як вважає, О.Т. Боннер, будь-якого протиправного діяння, будь-якої поведінки, проступку, що протирічать закону, вже достатньо, щоб говорити про порушення законності.                                                                                          Створення та підтримання режиму законності у сфері фінансового контролю можливе за умови виконання наступних основних вимог.

По-перше, це забезпечення верховенства закону в діяльності всіх органів  фінансового контролю. Дана вимога законності заключається в суворому дотриманні всіма суб’єктами контрольної  діяльності вимог нормативно-правових актів під час виконання повноважень  по здійсненню контрольних заходів.

27

По-друге, забезпечення постійного нагляду  за діяльністю органів      фінансового контролю з боку органів прокуратури та вищестоящих контролюючих суб’єктів.

По-третє, рівність всіх підконтрольних суб’єктів перед законом. Ставлення  органів фінансового контролю до суб’єктів господарювання не повинно  залежати від суб’єктивного до них  відношення та від певних переконань.

По-четверте, невідворотність відповідальності за вчинені правопорушення або іншими словами” невідворотність реалізації законності ” , що ставить за мету припинення будь-яких дій в сфері фінансово-господарської діяльності, що порушує норми закону, при цьому незалежно від кого б вони походили.

По-п’яте, недопустимість протиставлення законності і доцільності. Доцільність чинних нормативно-правових актів не повинна викликати сумніву. Яким би суворим не було законодавство, лише його дотримання спроможне забезпечити законність у фінансово-контрольних правовідносинах. Якщо закон з певних причин, яким сприяла зміна суспільних відносин, вже не можливо застосовувати до існуючих ситуацій, або його застосування є недоцільним, це не дозволяє не дотримуватися закріплених у ньому правил.   Якщо закон або підзаконні нормативно-правові акти застаріли чи втратили свою доцільність, вони діють до того часу, доки в них не будуть внесені відповідні зміни, або не припинено їх дію, у порядку визначеному для правотворного процесу. Це змушує своєчасно вносити зміни до законодавства.   

По-шосте, взаємозалежність законності і правової культури. Належний рівень правової культури свідчить про високий  ступінь участі суб’єктів фінансово-контрольного процесу у правовому житті, добровільність виконання вимог правових норм, що відображає стан законності та правопорядку.

 Говорити про режим законності  можливо лише на відповідному  етапі розвитку суспільства, коли  спостерігається поважне ставлення  осіб до права, надається належна  його оцінка. Підтримання законності в сфері контрольної діяльності здійснюється за допомогою системи гарантій, якими є способи забезпечення і підтримання законності контрольно-процесуальної діяльності.                                              Гарантії контрольно-процесуальної діяльності направлені на створення умов для діяльності суб’єктів контрольного процесу, а також формування в них впевненості в досягненні поставленої мети, забезпечують належну стабільність і надійність, як для суб’єктів фінансового контролю, так і для господарюючих суб’єктів під час виникнення між ними фінансово-контрольних відносин.  Гарантії є певною системою засобів, за допомогою яких  впроваджується, охороняється і, в разі порушення, відновлюється законність.                       Гарантії можна поділити за різними підставами. Найпоширеніший поділ їх на загальні та юридичні. Загальні гарантії поділяються на економічні, політичні, ідеологічні, увагу на яких ми зосереджувати не будемо. А зупинимося на