Правове регулювання процесу фінансового контролю

11

стабільність, тому він має проводитися  в своєрідній контрольно-процесуальній  формі

1.2. Еволюція нормативно-правового  регулювання процесу фінансового  контролю                                              Головним завданням контрольних органів є здійснення фінансового контролю шляхом проведення контрольних заходів. Для них обов’язковим є дотримання правових норм під час виконання контрольних функцій та відповідного порядку, встановленого нормативно-правовими актами.                   Зустрічаються випадки, коли приписи відповідних нормативно-правових актів використовуються недостатньо ефективно, або навіть залишаються поза фактичною діяльністю. Причиною цьому є відсутність порядку їх реалізації, його складність та непродуманість.                                                              Постійне зростання кількості норм, що регулюють процес фінансового контролю спричиняє необхідність їх узагальнення та вироблення процесуальних норм, що містилися б в одному нормативно-правовому акті. Тому важливим інструментом розробка якого триває, повинен стати закон, кодекс або інший консолідований нормативно-правовий акт, що встановлював би загальнообов’язкові правила здійснення фінансового контролю контролюючими суб’єктами і відповідно встановлював вимоги до дій підконтрольних суб’єктів в процесі фінансового контролю.                        Процес фінансового контролю регулюють і ряд процесуальних нормативно-правових актів. Саме вони більш чітко визначають порядок проведення фінансового контролю шляхом закріплення в процесуальних нормах основних вимог, що висуваються як до контролюючих, так і підконтрольних суб’єктів. Такими актами є Інструкція про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні, затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління від 03.10.97; Інструкція про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби України за зверненням правоохоронних органів, затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління  від 26.11.99; Стандарт Рахункової палати “Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів”, затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 27.12.04 та інші                                                    Контрольно-процесуальні норми, що містяться в зазначених нормативно-правових актах можна поділити на основні групи. До першої групи необхідно віднести норми, що визначають загальні положення порядку проведення контрольних заходів; до другої – ті, що закріплюють права й обов’язки учасників контрольного процесу, взаємовідносини між ними; до третьої – норми, що регламентують порядок здійснення контрольних дій. Це норми, які регулюють позитивну поведінку учасників фінансово-контрольних відносин. До четвертої групи процесуальних норм включені норми, які регулюють правоохоронну діяльність, тобто направлені на боротьбу з правопорушеннями в сфері фінансової діяльності та притягненні винних осіб до адміністративної,

12

фінансово-правової відповідальності. В нормативно-правових актах, які регулюють відносини в сфері фінансового контролю одночасно містяться норми всіх груп. При цьому, ці норми зазвичай містяться з матеріальними фінансово-контрольними нормами в одних нормативно-правових актах.         

 Процесуальні норми  в сфері фінансового контролю  мають специфічні особливості,  якими є:

• імперативність, яка надає контрольно-процесуальним нормам обов’язковості. Ці норми чітко визначають поведінку учасників фінансово-контрольного процесу, яка не може змінюватися за домовленістю та бажанням сторін;
• в них чітко визначений порядок проведення фінансового контролю, чим саме і забезпечується послідовність, чіткість та узгодженість дій контролюючих суб’єктів;
• правила, що містяться в процесуальних фінансово-контрольних нормах направлені на забезпечення законності в процесі проведення контрольних заходів;
• фінансові контрольно-процесуальні норми адресуються посадовим особам органів фінансового контролю. Вони містять одночасно права та обов’язки посадових осіб і спрямовані на ефективне досягнення результату, що передбачений фінансово-контрольними нормами;
• структура процесуальних фінансово-контрольних норм є тричленною як і матеріальних фінансово-контрольних норм. В диспозиції процесуальної фінансово-контрольної норми закріплені приписи в яких містяться вимоги до дій суб’єктів фінансового контролю, які уповноважені здійснювати контрольні дії по відношенню до підконтрольних суб’єктів. Гіпотезою процесуальної фінансово-контрольної норми виступають умови та обставини, що пов’язані з реалізацією диспозиції матеріальної фінансово-контрольної норми або реалізацією санкцій за порушення матеріальних або процесуальних фінансово-контрольних норм. Санкції ж норм містять в собі дані щодо настання невигідних наслідків у випадку порушення диспозицій цих норм.

З аналізу процесуальної  фінансово-контрольної норми можна  зробити висновок, що більшість з  них містять в собі лише диспозицію.                     Сучасна наука фінансового права не може ігнорувати існування процесуальних фінансово-контрольних норм, які забезпечують реалізацію матеріальних. Дослідження процесуальних фінансово-контрольних норм викликано тією необхідністю, що від їх встановлення та удосконалення залежить покращення самої процедури, порядку здійснення фінансово-контрольної діяльності. Процесуальні норми забезпечують оптимальні умови правового регулювання та є гарантією зміцнення режиму законності                                                   Процесуальні норми, які регулюють діяльність органів державної влади, що здійснюють фінансовий контроль, не дають змоги цим суб’єктам виходити за

13

межі правил закріплених  цими нормами, оскільки вони адресуються  суб’єктам, що здійснюють фінансовий контроль і містять в собі приписи, які поєднують права і обов’язки  одночасно.                                                                                   Деякі автори вважають, що якщо процесуальний порядок забезпечує успішну діяльність органів слідства і суду, правильність виконання покладених на них законом завдань, то чому не використати його можливості як важливі засоби досягнення правильного ефекту в діяльності інших державних органів.

Чітке закріплення в нормативно-правових актах, а найкраще в єдиному, правил застосування фінансово-контрольних  норм матиме важливе значення по-перше, для впорядкування діяльності органів  фінансового контролю, які застосовують відповідні норми; по-друге, для реалізації гарантій прав підконтрольних суб’єктів.        Наявність нормативно-правових актів, які визначають процес фінансового контролю в певній мірі забезпечує певний рівень ефективності контрольної діяльності, але не на стільки, наскільки це можливо.              Наступним невід’ємним і неминучим кроком в напрямку вироблення єдиних підходів до порядку проведення контрольних заходів є прийняття Закону України “Про фінансовий контроль”, проект якого схвалений Кабінетом Міністрів України і поданий до Верховної Ради України 30.08.02 та інший проект Закону України “Про державний фінансовий контроль” зареєстрований 18.02.04, а також проект Закону України “Про систему державного фінансового контролю в Україні” та Проект Закону України від 08.08.02 “Про основні засади здійснення контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні”.           Прийняття Закону України “Про фінансовий контроль” стане важливим кроком у зміцненні системи фінансового контролю, що не було зроблено жодним нормативно-правовим актом, який діє на сьогоднішній день. Процесуальні норми традиційно виділялися в бюджетному праві. Що стосується інших інститутів фінансового права, то процесуальні норми в них не відділялися від матеріальних. Однак це не означає, що процесуальні норми, або відповідна процедура передбачена законодавством характерна тільки для бюджетної діяльності держави, вона властива і для всіх інших сфер фінансової діяльності. Особливо процесуальними нормами потребує врегулювання сфера фінансового контролю.                                                                                    Прийняття нових нормативно-правових актів, постійне удосконалення існуючих, є однією із необхідних умов зміцнення законності, невід’ємною складовою якої є вироблення засад функціонування процесу фінансового контролю. Чинне законодавство не відображає належний його стан, який хотілося б бачити, тому усунення прогалин та недоліків у нормативно-правових актах, що регламентують діяльність органів фінансового контролю, в процедурно-процесуальних його рамках, є завданням, яке вирішується з часів прийняття Конституції України.                                                                      Виконана велика робота по розвитку та вдосконаленню законодавства, що регулює процес фінансового контролю, але цього недостатньо. Для створення належної нормативно-правової бази процесу фінансового контролю слід впорядкувати чинні нормативно-правові акти. Це приведе до: 1) виключення з

14

них дублювання однотипних дій органів  фінансового контролю, які ними регулюються  по-різному; 2) можливості вироблення єдиного  порядку проведення фінансового  контролю, який на даний час урегульований  різними нормативно-правовими актами; 3) заміни великої кількості нормативно-правових актів, що визначають порядок проведення фінансового контролю, єдиним нормативно-правовим актом, який охоплюватиме весь процес фінансового контролю, від початку  до завершення.

15

РОЗДІЛ II ПОНЯТТЯ ТА ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТАДІЙ ПРОЦЕСУ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

2.1. Поняття та види  стадій процесу фінансового контролю

Виділення процесу фінансового  контролю в системі юридичного процесу  викликало необхідність дослідження  основних його стадій, адже він вимагає  здійснення великої кількості дій, які повинні відповідати правовим вимогам, проводитися в логічній послідовності та спрямовуватися на досягнення необхідного результату. В зв’язку з цим, виникає необхідність його поділу на відповідні етапи, окремі стадії.                                                                                   Це, в свою чергу, дозволить краще прослідкувати діяльність контролюючих суб’єктів та надасть можливість в подальшому удосконалити та підвищити ефективність контрольної діяльності.   Дослідження стадій процесу фінансового контролю здійснюється з урахуванням загальнотеоретичних аспектів юрисдикційних процесів. Але це не свідчить про механічне перенесення властивостей стадій кримінального, цивільного процесів на сферу не юрисдикційної діяльності, якою і є контрольно-процесуальна діяльність. Так, наприклад, Д.М. Баграх допускає певне зміщення стадій в часі в не юрисдикційних процесах, чого не може бути в юрисдикційних.                             Всі стадії поєднані спільними цілями та завданнями, оскільки процес фінансового контролю кінцевим своїм результатом спрямований на забезпечення законності в сфері контролю за фінансовою діяльністю. Разом з тим, кожна стадія має свої часові межі, конкретні цілі та завдання, коло контрольно-процесуальних дій. Крім цього, кожна стадія є самостійним етапом, що є умовою для виникнення та існування наступної стадії за умови виконання необхідних контрольних дій на попередній. На кожній стадії виникають нові фінансово-контрольні правовідносини, які в кінцевому результаті спрямовані на досягнення єдиної мети контрольного процесу.                                                        В літературних джерелах автори в котрий раз говорять, що контрольний процес складається з низки послідовних етапів ”, або ” процес фінансового контролю складається з певних послідовних стадій ”.                                                         Кожний з науковців по своєму підходив до стадій, визначав їх зміст та порядок здійснення, що не складало загальної картини про процес фінансового контролю в цілому.                                                                                                   Стадії процесу фінансового контролю розглядалися науковцями, проте вони  чітко їх не розмежовували, не розкривали межі кожної, не висвітлювали особливостей, які надають можливість видокремити і розглянути кожну стадію як окремий етап процесу фінансового контролю.       Під стадією розуміють “ певну ступінь (період, етап) в розвитку чого-небудь  

 В теорії прийнято виділяти  наступні ознаки самостійності  стадій процесу фінансового контролю: обов’язкові та факультативні. 

16

До обов’язкових відносять: по-перше, конкретні завдання та функції, які властиві тільки одній стадії; по-друге, наявність своєї системи юридичних фактів, яка забезпечує перехід з однієї стадії на іншу, по-третє, специфіка правового статусу учасників контрольного процесу; по-четверте, особливості операцій та дій, що відбуваються на кожній стадії та характер юридичних наслідків за результатами цих дій; по-п’яте, особливості закріплення у відповідних документах кінцевих результатів                                                             До факультативних ознак стадії слід віднести: по-перше, наявність властивих лише для неї принципів, по-друге, можливість бути підготовчою по відношенню до наступної, і в той же час, перевірочною для попередніх стадій . Отже, стадія процесу фінансового контролю – це відносно самостійний етап, що має конкретні завдання і функції, специфічний статус учасників, особливості їх дій, що виникають, змінюються та припиняються на підставі юридичних фактів та мають документальне закріплення.                                Стадії процесу фінансового контролю відрізняються одна від одної наступним: 1) характером і формами процесуальної діяльності, 2) цілями і завданнями, 3) суб’єктами здійснення.                                                                                             Стадії процесу фінансового контролю включають в себе сукупність процедурних дій, які визначають порядок реалізації повноважень контролюючими суб’єктами.                                                                        Контрольно-ревізійні процедури – це система методичних впливів на суб’єкти та об’єкти процесу розширеного відтворення, що здійснюються органами управління при реалізації контрольних функцій. Виконання контрольно-ревізійних процедур може здійснюватися як одночасно так і поетапно.  Розглядаючи контрольно-перевірочну діяльність органів державної податкової служби, Онищенко В.А. виділив такі основні стадії: 1) підготовка контрольно-перевірочного процесу, 2) виконання контрольно-перевірочних дій, 3) узагальнення та реалізація результатів перевірки.                                Аналізуючи вищезазначені класифікації стадій процесу фінансового контролю, можна зробити висновок, що в деяких випадках відбувається змішування, об’єднання самостійних стадій, в інших – поділ на окремі частини, які складають зміст однієї стадії.                                                                                    На думку автора, наведені стадії, що розглядалися у класифікації різних вчених, не створюють цілісного уявлення про процес фінансового контролю, який розпочинається з планування і закінчується перевіркою виконання рішення, прийнятого за результатами контролю, а тому пропонує власну класифікацію стадій процесу фінансового контролю, які поділяє на основні та додаткові.     Всі стадії процесу фінансового контролю в своїй сукупності характеризуються ознаками послідовності, регламентованості, взаємозв’язку і цілеспрямованості на досягнення поставленого завдання.                                                                  Основні та додаткові стадії тісно взаємопов’язані між собою і логічно переходять одна в одну. Проведення фінансового контролю хоча б без однієї із основних стадій негативно вплине на кінцевий результат контролю. В той же час, будь-яке змішування, переплітання окремих за своїм змістом стадій, а також неправильне їх розмежування може потягти за собою виникнення