Региональная политика

Региональная  политика

ВВЕДЕНИЕ

Молодому российскому  государству всего 7 лет. Обретение  Россией суверенитета и своей  государственности произошло на фоне тяжелого экономического кризиса, в котором оказалась наша страна в 1990-х годов. Россия выбрала новый  путь своего развития: началось построение современного правового демократического государства. Но так как наша страна не имеет такого исторического опыта, то все началось практически с  нуля, с постепенной ломкой изжившей себя советской системы, с введением  практически новых для страны различных демократических формаций и институтов.

Одним из таких  очень важных нововведений стали  принципы федерализма (которые, правда, были провозглашены еще на советском  этапе истории страны, в 1918 г., - что  отразилось в названии РСФСР, - но они  так и остались только на бумаге и практического развития не получили). Только после распада СССР федеративные отношения стали основой государственного устройства молодого российского государства.

Прошедшие 6 лет  показали, что федерация - единственно  возможная на данном этапе истории  форма существования такого огромного  и многонационального государства  как Россия. Но единство и будущее  процветание страны могут быть обеспечены только такой формой отношений между  федеральным центром и субъектами федерации, которая учитывает как  интересы отдельных регионов, так  и всего государства в целом. Именно это и призвана обеспечить региональная политика, которая в  современной России приобрела чрезвычайно  важное значение, стала ведущей в развитии нашего государства.

Часть 1: Анализ основной проблематики по теме ''региональная политика'' (на основе данных рефератативного журнала ''География'')

По рефератативному журналу ''География'' мною было выделено 111 статей по региональной политике. В части я попытаюсь кратко охарактеризовать их содержание, разбив при этом для удобства на группы. Основной (но не обязательный) критерий выделения статей в какие-либо группы -единство поднимаемых в них вопросов и проблем современной регио-нальной политики. Т.о., у меня получилось примерно 20 групп. Конечно, выделение некоторых групп вообще или хотя бы отнесение той или иной статьи к какой-либо группе может быть спорным.

Особое место  среди всех статей занимает цикл публикаций Лексина В., Швецова А. и др. под общим названием ''Региональная политика России: концепции, проблемы и решения''. Это практически единственный в своем роде цикл статей, который затрагивает в той или иной степени почти все основные проблемы региональной политики России. Первая статья цикла является вводной и поэтому авторы в ней рассматривают общие вопросы региональной политики (понятие региональной политики, ее необходимость, содержание, объект, субъект, государственные региональные интересы и местные интересы, правовые методы региональной политики и т.д.). Во второй статье (''Региональные бюджетно-налоговые системы'') сформированы основные принципы региональной политики и реформирования бюджетно-налогового процесса в стране. Третья статья (''Региональ-ная политика и формирование земельного рынка'') рассматривает сущность земельного рынка и интересы участников земельных рыночных отношений; региональные особенности земельного рынка; мировой опыт по данному вопросу. Авторы отмечают, что среди всех реформ Правительства РФ в сфере земельных отношений оказались наиболее трудными в реализации. Кроме того рассмотрены новые возможности соединения региональной политики и земельного рынка. В сферу региональной политики должны попасть все без исключения элементы и условия земельного рынка - от формирования нормативных цен до воздействия на структуру форм земельной собственности. В статье 5 (''Экономика и федерализм'') приводятся 12 условий неразрушительного соединения экономики и федерализма (разделение действий, ответственности и ресурсов и т.д.). При этом отмечается, что до сих пор многие весьма важные вопросы не нашли еще окончательного решения: правовой регламентации действий по разграничению объектов собственности, установления и юридического закрепления их нового правового статуса; организация управления государственной и муниципальной собственностью, условий и ограничений в распоряжении ею и т.д. В статье 7 (''Приоритеты региональной политики'') освещаются вопросы методологии, основы которой состоят в признании необходимости и возможности дополнения многочисленных и весьма полезных параметров, базирующихся на данных традиционной статистики и отчетности, такими показателями и характеристиками, которые позволяли бы оценить последствия развития конкретных ситуаций с позиций региональных интересов и целей региональной политики. Рассмотрены 3 группы вопросов: анализ и оценка хода конкретных направлений реформ в регионах РФ (на примере приватизации), анализ и оценка конкретной региональной ситуации (на примере депрессивных территорий). В восьмой статье (Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий) отмечается, что принимаемые решения по передаче в муниципальную собственность социальных объектов приватизируемых предприятий нацелены на то, чтобы и профиль соответствующих объектов сохранить, и обеспечить в то же время их нормальное функционирование, что практически нереально. В девятой статье рассмотрена реализация программных методов территориального развития.

Много статей посвящено  анализу территориального устройства РФ. Причем в большинстве из них обосновывается необходимость территориальной реформы, нацеленной на создание в перспективе демократической системы административного устройства путем поэтапных эволюционных преобразований(13,14)). В связи с чем предлагается проект трехуровневой системы социально-экономического и административного районирования РФ: макроуровень (4-5 основных зон и 15-20 крупных социально-экономических районов), мезоуровень (150-200 административных округов), микроуровень (2,5-3 тыс. городов с административными районами) (3) или вариант укрупнения собственно русских областей до 17 субъектов Федерации(100). Кроме того В статье Подколзина В.В. ''Перспективы административно-территориального устройства РФ'' отмечается, что вопросы административно-территориального устройства страны почему-то оказались вне сферы интересов парламента(111). Это затрудняет переход к рыночноориентированной экономике и к самоуправлению экономических районов. Нет ясности и в определении характера суверенитета многих субъектов Федерации, в том числе населенных русскими. Необходим новый проект генерального экономического и административно-территориального районирования России. Практически всех авторов объединяет мнение о необходимости реформирования существующей административно-территориальной системы России.

Вплотную к  административно-территориальному устройству подходит проблема некоторой классификации  регионов по преобладающим в них  проблемам и т.д. Исследуется вопрос регионализации в России, который в общем-то содержит и здоровые начала, вызванные демократизацией, и опасные тенденции сепаратизма. В стране происходят процессы децентрализации и федерализации. Выделено 3 типа регионов, которые по-разному реагируют на макроэкономическую и структурную политику государства(81). Полномасштабная классификация регионов РФ по их реакции на экономические реформы сделана в статье Марковой Н.Н. ''Региональная политика государства на современном этапе'', где используются 2 количественных критерия: уровень депрессии и уровень социально-экономического развития. Всего выделено 10 групп регионов, для которых обсуждается вопрос о дифференцированных мерах государственной социально-экономической политики.

Основы федерализма  занимают очень важное место в  региональной политике, фактически федерализм - это основа всей региональной политики в нашей стране, поэтому проблемы федеративных отношений в РФ рассмотрены  в очень многих статьях. Своеобразие  российского федерализма состоит  в том, что он сочетает в себе как  территориальные так и национальные начала. Как показывает опыт, ''смешанный'' характер федерализма придает ему культурно-политическое многообразие, а следовательно, и жизненность(2). Наиболее серьезным препятствием развитию в России федерализма является отсутствие должного динамизма в реальной передаче полномочий субъектам РФ (37). Причем утверждается, что в региональной политике наиболее актуальной является проблема создания экономического механизма федеративных отношений. Только федерализм снизу обеспечит единство России, а Федеративный договор имел целью разграничить противоречия между гипертрофированным центром и страной, превращенной в провинцию, лишенной возможности самоопределения и самоуправления (31). В статье Семенова В. и др. ''Перспективы российского федерализма'' характеризуется опыт Татарии, рассматриваются подходы к разделению бюджетов при максимальном соблюдении принципа равенства субъектов Федерации. Рассматривается проблема государственности республик на основе суверенитета в составе РФ: в реальной жизни проблема суверенитета сконцентрировалась в вопросе о верховенстве законов, разграничении полномочий и компетенции между центром и регионами (43).

Особый пласт  статей рассматривает разграничение  предметов ведения и полномочий между федеральным центром и  субъектами РФ. Безусловно, необходимым  условием реализации региональной политики должно быть разделение прав и полномочий федеральной власти и субъектов  Федерации. Правовая основа разграничения  полномочий - Конституция РФ (7). В  стране есть три точки мнения по данному вопросу: ''сепаратистская'', ''имперская'' и ''федералистская'' (67). Особое место уделяется анализу действующей  практики подписания, также приводится критика содержания договоров, а  также порядка вступления в силу соглашений к ним. Отмечается слабая законотворческая деятельность Федерального Собрания в этой сфере (10), хотя в  марте 1995 г. российский парламент принял рекомендации о концепции новой  региональной политики, которые связаны  с поиском такой формы государственного устройства, которая гармонизировала  бы естественное стремление регионов к большей самостоятельности  с укреплением единства и целостности  России(6).

Без четко определенной концепции региональная политика как  таковая существовать и эффективно выполнять свои функции не может. Десятилетие социально-экономической  нестабильности в России привело  к значительному ослаблению центральной  государственной власти и, как следствие, к стремлению различных регионов страны к той или иной форме  самостоятельности. В Москве имеется  много властных органов, занимающихся территориальными проблемами России, поэтому требуется координация  их деятельности и формирование общей  государственной концепции региональной политики РФ (30). Основные положения региональной политики заложены указом Президента РФ ј803 от 3 июня 1996 г., но он носит рекомендательный характер (65). Поэтому государственной стратегии регионального развития и концепции региональной политики уделила внимание и Государственная Дума, в которой прошли парламентские слушания по данному вопросу (66). Констатируя кризис национальной государственности в России, который проявился в политической суверенизации регионов страны, в элитной политизации региональных интересов, в периодическом и спонтанном переделе национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти, отмечается, что принятие концепции региональной политики могло бы стать основой для разрешения большинства проблем (70).

Региональная  политика как единое целое в нашей  стране полностью еще не сложилась и ее основные положения окончательно не оформились. Поэтому назрела необходимость развернуть работу органов государственной власти по созданию и отладке механизмов функционирования и развития цивилизованных федеративных отношений (6). Т.о., региональная политика в России - это государственные меры по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей. Главное в региональной политике - социальная сторона, воздействие же на хозяйство носит подчиненный характер (90). Большую опасность для будущего страны представляет сепаратизм, для которого выделяют три категории: первичный риск (вероятность) обособления и отделения регионов, вторичный риск (тяжесть последствий) для РФ, третичный риск (опасность отделения) для регионов. Ослабление власти центра привело к формированию межрегиональных ассоциаций типа ''Сибирского соглашения'', но их образование не несет угрозы распада Федерации и должно быть закреплено законодательно (101). Целями региональной политики федеральных органов в области информационного взаимодействия должно быть: формирование единого правового пространства в этой области, активизация деятельности субъектов Федерации по формированию их собственной политики в обеспечении информационной безопасности на своей территории, содействие развитию региональной среды распространения сообщений(42).

Поддержка развития регионов - одна из главных функций  региональной политики, но сначала  нужно рассмотреть причины обострения региональных проблем в России на фоне общенационального кризиса (раздвоенность  национального сознания россиян, неоднородность российских регионов) (69). От советского периода Россия унаследовала большие  различия между субъектами Федерации  по объему производства, втянутости в  международные экономические связи, структуре экономики, уровню жизни (18). Россия должна признать тот факт, что дифференциация является естественным этапом существования нынешней территориальной  системы страны и что на смену  стратегии расширения должна прийти стратегия сосредоточения, дающая возможность  сконцентрировать усилия на перестройке  и разрешении внутренних проблем  для последующего выхода во внешний  мир в новом качестве (87). Поэтому  осуществляя государственное регулирование  регионального развития главное  внимание должно быть обращено на финансово-бюджетные и налоговые аспекты государственного регулирования и селективной поддержки регионального развития (46). В общем новая региональная стратегия должна быть обоснована в комплексном прогнозе развития и размещения производственных сил России, который включает инвариантный прогноз территориального развития страны и основных межотраслевых комплексов, а также прогнозной оценки экономического и социального развития регионов (85). Отмечается, что условиях рыночных отношений Россия обречена вести постоянную борьбу с противоречиями регионального развития. Вполне вероятна такая ситуация, что через некоторое время в стране одновременно будут присутствовать допромышленные, промышленные и постпромышленные типы экономики регионов, что неизбежно будет ослаблять экономическую спаянность страны (20).

Большое внимание региональной политики должно быть уделено  экономическим механизмам ее реализации. Регионы в любых условиях и изначально являются одним из субъектов экономических отношений, без которых само их существование в воспроизводственном процессе немыслимо (24). Т.о., стратегия промышленной политики, ее приоритеты и источники ресурсного обеспечения должны определяться как минимум на двух уровнях: федеральном и региональном (9), а стратегия всей региональной экономической политики центра должно быть направлена на реализацию трех главных принципов региональной стратегии России: благополучия граждан, целостности государства, территориальной справедливости (56). В общем потенциал структурной перестройки экономики России еще не исчерпан. Поэтому положение отдельных регионов пока не является устойчивым, вследствие чего вокруг вопросов транспортных и энергетических тарифов, курса национальной валюты и тарифной политики будет вестись основная борьба между регионами и между регионами и центром. Следует ожидать и обострения противоречий, связанных с диспропорциями развития финансово-бюджетной системы (26).

Особое место  в современной региональной политике занимает политика в отношении так  называемых проблемных регионов. В целом субъекты-''доноры'' являются не столько богатыми, сколько потенциально мощными; ''нулевые'' - среднеразвитыми; ''реципиенты'' - слаборазвитыми. Нынешняя система формирования федерального бюджета фактически потворствует неравноправию субъектов Федерации (57). Для России неприемлемы унифицированные подходы и рекомендации, одинаково подходящие для всех регионов. При анализе региональной политики целесообразно выделение проблемных регионов следующих типов: экологически неблагоприятные; с высокой концентрацией производства и населения; индустриально слабо развитые; сельскохозяйственные, промышленные депрессивные; резервные; рекреационные; районы нового хозяйственного освоения (28). Проблемные регионы должны стать объектами государственного регулирования, при этом должен быть определен и официально закреплен их статус и отработан механизм разрешения региональных проблем различного типа и ранга в условиях становления рыночных отношений (8). Все регионы в стране делятся на три типа: кризисные, депрессивные и самообеспечивающие свое развитие. Программа помощи депрессивным регионам осуществляются на федеральные деньги, главная задача программы - остановить разбег по уровню развития регионов (9).

Кредитно-денежная и бюджетная политика в отношении  регионов является одним из самых  главных инструментов региональной политики в России. Отмечается необходимость  осуществить преобразование в сфере  кредитно-денежной политики государства  в пользу регионов, важность государственной  поддержки регионов в части инвестиций (25). При этом региональная инвестиционная политика становится во все большей  степени политикой самих регионов, а не только федерального центра, но в целом, однако, отмечается слабая инвестиционная ориентация региональных бюджетов (33). В результате без кардинального  пересмотра региональной инвестиционной политики, отношения к управлению субфедеральной, муниципальной собственностью, к расходованию бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на программы  социально-экономического развития, без  жесткой позиции в учете этой собственности и эффективного ее использования преодоление кризисных  явлений того или иного региона  России практически невозможно (72).

В последнее  время очень остро стоит вопрос управления. Укрупненно линейная структура управления в РФ состоит из звеньев: Федерация - субъекты Федерации - муниципалитеты -предприятия, организации и т.д. Но чтобы управление было эффективным все задачи в этой цепочке должны быть взаимосвязаны. Одной из важнейших форм государственного регулирования развития регионов в условиях федеративного устройства РФ может быть прогнозирование и индикативное планирование на различные периоды(40).