Взаємозв'язок бюджету та соціально-економічних процесів

Утворення СРСР і прийняття Конституції  Союзу РСР передбачало створення  єдиного бюджету, до складу якого  включались бюджети союзних республік. Основні положення Конституції  були конкретизовані в законодавчих і підзаконних актах. Зміст бюджетного законодавства можна звести до такого:

• єдність бюджетної системи, централізація податкового законодавства у відані союзних органів і регламентація видатків;
• включення союзних республік до складу єдиного державного бюджету, затвердження зведеного бюджету верховними органами Союзу.

Бюджетна система Союзу РСР  об’єднувала в державному бюджеті: союзний бюджет, бюджет соціального страхування та державні бюджети 15 союзних республік, в склад яких входили республіканські бюджети союзних республік, державні бюджети 20 автономних республік та більше 53 тис. місцевих бюджетів(країв, областей, округів, міст, районів, сільських та селищних Рад).

В умовах Союзу державний бюджет України виконував підпорядковану роль у розподільчих процесах. Він  був інструментом перерозподілу  ресурсів між галузями республіканського  господарства і різними соціальними  групами населення на територіях України, а також між територіями всередині республіки.

При формуванні державного бюджету  СРСР на 1989 та 1990рр. були офіційно оприлюднені  суми дефіциту бюджету. Відбувся розподіл дефіциту бюджету між союзним  та республіканськими рівнями.

Основним регулюючим джерелом в  ці роки залишався податок з обороту, нормативи відрахування якого в  бюджети союзних республік були визначені диференційовано від 61,4 % до 100 %. В бюджети союзних республік  відраховувалось в 1990 р. 20 % платежів із прибутку підприємств союзного підпорядкування, в розмірі 50 % був встановлений норматив відрахувань в бюджети союзних  республік від прибуткового податку  з населення.

Суттєвою особливістю формування бюджетів на 1991р. був розвиток принципово нових фінансових взаємостосунків  між центром та суверенними державами, між суверенними і автономними республіками та місцевими Радами народних депутатів. Так бюджетна система стала включати окремо союзний бюджет, самостійні республіканські (суверенних і автономних республік) та місцеві бюджети.

В 1991р. були повністю передані в бюджет такі найважливіші податки, як податок  з обороту та державні податки  з населення. Замість цих податків республіками передавалась в союзний  бюджет фіксована сума коштів на покриття видатків на народне господарство та на здійснення загальнонаціональних програм. Хоча затверджені бюджетні показники  не були виконані із-за недотримання республіками своїх фінансових зобов’язань.

Таким чином, в 1991р. практично було ліквідовано єдину бюджетну систему  країни, яка розпалась більш ніж  на 55 тис. автономних бюджетів. В результаті загальнодержавний грошовий фонд був  поділений за сферами ведення  Союзу РСР та суверенних республік.

В Україні ще в 1990р. був прийнятий  закон Української РСР “Про бюджетну систему Української РСР”, який визначив основи організації бюджетної  системи України. Згідно цього закону фінансові ресурси України були поділені на кошти державного бюджету (республіканського бюджету), бюджетів місцевих Рад народних депутатів, позабюджетних  фондів та інших фінансових ресурсів. В цьому законі були відображені  питання формування та виконання  державного та місцевих бюджетів, розгляд, затвердження, виконання бюджетів різних рівнів бюджетної системи.

З урахуванням змін, що відбулися  в політичному устрої України  за 1991-1995рр., а також в бюджетній  політиці та бюджетному механізмі, в 1995р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону “Про бюджетну систему  України”, де наведено більш чітке  визначення бюджетної системи, її складових  частин, детальніше регламентовано бюджетний  процес, здійснено розмежування доходів  і витрат між ланками бюджетної  системи України.

Як незалежна держава Україна  склала проект державного бюджету тільки на 1992р. Через нього перерозподілялося  більше ніж 60 % національного доходу і 70 % фінансових ресурсів держави, він  був зведений з дефіцитом менше, ніж 3 % доходів.

Таким чином, становлення бюджетної  системи має досить тривалу історію, завдяки якій є можливість простежити за роллю держави в розподільчих процесах та місце безпосередньо  бюджету в соціально-економічних  процесах.

4. Шляхи стабілізації бюджетної системи України.

Створити ефективну бюджетну систему, яка б стала інструментом досягнення економічного зростання та забезпечення належного виконання державою своїх  функцій.

Слід визначитись із моделлю  бюджетної системи, що відповідала  б закріпленому в Конституції  державному та територіальному устрою країни. Це найпринциповіший момент, що забезпечує альтернативи політичного вибору.

Під моделлю бюджетної системи  розуміємо спосіб побудови бюджетної  системи та організації міжбюджетних взаємовідносин. Світова практика свідчить, що існують три основні моделі організації бюджетної системи держави.

Перша з них базується на принципах  автономії кожного рівня влади, повному розмежуванні різних податків між територіальними рівнями  і закріпленні їх за відповідними бюджетами. Це означає, що в країні, яка має таку бюджетну систему, справляються центральні, регіональні й місцеві податки. Вони повністю надходять до відповідних бюджетів. Кожен рівень влади при цьому відносно незалежний один від одного і забезпечує фінансовими ресурсами покладені на нього функції, в основному, за рахунок власних податкових надходжень.

Друга модель бюджетної системи  базується на фіксованому пайовому розподілі основних податків між  різними територіальними рівнями. Це означає, що в країні, де запроваджено подібну бюджетну систему, центральна влада, регіони й місцеве самоврядування мають зафіксовану частку доходів від кожного з податків. Ця частка є стабільною, не змінюється і забезпечує формування основної частини фінансових ресурсів кожного рівня влади.

Третя модель, базується на тому, що у державі різні рівні влади  застосовують спільну базу оподаткування. Це означає, що кожен рівень влади  – центральний, регіональний та місцевий – встановлює свої ставки оподаткування  в межах одного і того ж податку. Таким чином, загальна ставка податку  по країні є сумою податкових ставок центральної, регіональної й місцевої влади.

Звичайно, в чистому вигляді  такі моделі не існують. Кожна країна сформувала специфічну, властиву лише їй, модель бюджетної системи. Таке завдання постало і перед Україною. Враховуючи світовий досвід й життєві реалії, в Україні можна було б побудувати модель бюджетної системи з такими ознаками. Доцільно запровадити центральні, регіональні й місцеві податки, які б повністю зараховувалися до відповідних бюджетів. Такий принцип розподілу фінансових ресурсів слід було б доповнити пайовим розподілом окремих з нинішніх, так званих "регульованих доходів", на сталій основі. Що могло б бути зроблено за рахунок закріплення на законодавчому рівні, на довгостроковій основі, частки центрального, регіональних і місцевих бюджетів у таких доходах.

Слід відмовитися від поділу бюджетних доходів в Україні, на так звані "закріплені" й "регульовані". Основна частка доходів центрального, регіональних і місцевих бюджетів має формуватись на основі їх власних податків 1 паїв у податках.

Потреби органів місцевого самоврядування у трансфертах із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових методів. Нам слід розробити відповідну формулу вирівнювання -математичну модель, на основі якої території, що потребують фінансової підтримки, отримуватимуть гарантовані трансферти.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового  вирівнювання). За умов України фонди фінансового вирівнювання доцільно створити на рівні Державного бюджету України, а також на рівні республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва та Севастополя. Доцільно, щоб кошти фондів фінансового вирівнювання формувались за рахунок одного або кількох центральних податків.

Можливий варіант, що фонд трансфертів  у складі Державного бюджету України  буде формуватися за рахунок частини  податку на додану вартість. Необхідно  розробити і прийняти Закон "Про  порядок надання дотацій, субсидій, субвенцій та інших трансфертів  з Державного бюджету України". Термінової розробки потребує Закон  України "Про Державний бюджет України і бюджетні процедури".

Критерієм у розподілі фінансових ресурсів між рівнями влади має  стати обсяг обов'язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну, регіональну та місцеву владу. Таким чином, розподілові фінансових ресурсів між рівнями влади, має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною і місцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нинішній практиці бюджетних "торгів" між центром і регіонами, практиці, по суті, окремих стосунків Києва з кожним регіоном, залежно від того, яку політичну вагу має та чи інша територія та її керівник у державі.

Реформуванню підлягає існуюча  податкова система України. Слід значно зменшити частку в системі  загальнодержавних податків і збільшити  частку місцевих та регіональних податків. Подальший розвиток податкової системи  України має передбачати розширення повноважень місцевих та регіональних органів влади в сфері запровадження  місцевих та регіональних податків. Саме за таких умов може бути оподаткована "тіньова економіка", послаблений  податковий тиск на тих платників податків, які їх сьогодні дисципліновано сплачують. Першим кроком у реформуванні податкової системи могло б стати прийняття Закону України "Про місцеві податки і збори", згідно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Доцільно встановити, що місцеві податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до бюджетів місцевого самоврядування. Одночасно слід встановити, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.

Слід розробити нову правову  базу фінансової діяльності органів  місцевого самоврядування. Вона має  передбачати, що органи місцевого самоврядування складають два самостійних бюджети - поточний та бюджет інвестицій і розвитку. Бюджет інвестицій і розвитку має формуватися за рахунок місцевих позик, кредитів, інвестиційних трансфертів та частини податкових надходжень. Слід встановити, що використання коштів бюджету інвестицій на поточні потреби забороняється. Слід створити умови для участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Треба надати їм право створювати власні фінансово-кредитні установи, утворити Центральний банк комунального кредиту, який би функціонував за прикладом західноєвропейських алей. Потрібно законодавче врегулювати питання створення ринку комунальних цінних паперів. Доцільно розробити та прийняти закони України "Про фінансові основи місцевого самоврядування", "Про правовий режим майна комунальної власності", "Про унітарні державні та комунальні підприємства", "Про державні та комунальні землі" та інші акти.

Практична реалізація запропонованих заходів щодо реформування бюджетної системи неможлива без переосмислення окремих положень 143-ї статті Конституції України щодо порядку формування та ролі обласних і районних бюджетів, які, з нашої точки зору, суперечать в цілому конституційним гарантіям розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Основними завданнями мають стати:

• по-перше, планування видатків бюджету на основі реального прогнозу доходів бюджету та оптимального розміру дефіциту бюджету виходячи з безпечної тенденції стану державного боргу;
• по-друге, приведення законодавства щодо державних зобов'язань у відповідність із спроможністю бюджету їх виконувати;
• по-третє, прийняття пакету законодавчих актів, який охоплюватиме питання щодо процедур бюджетного процесу та базуватиметься на здійсненні адміністративної реформи;
• по-четверте, прийняття законодавства, яке б регулювало розподіл повноважень та відповідних фінансових ресурсів між центральним та місцевими органами влади, формування місцевих бюджетів та їх взаємовідносини з державним бюджетом на основі адміністративної реформи та, зокрема, реформи місцевого самоврядування;
• по-п’яте, складання бюджету з урахуванням бюджетної стратегії на кожні три роки; шосте, забезпечення прозорості та публічності бюджетного процесу;
• по-шосте, необхідно мати повну інформацію про всі грошові кошти, якими володіють бюджетні установи, з метою їх аналізу для раціонального використання бюджетних коштів.

За останні роки були зроблені деякі  кроки в цих напрямках. Зокрема, триває робота над удосконаленням бюджетного законодавства з метою створення  нормативно-правового поля для підвищення прозорості та ефективності бюджетних  процедур; удосконалюється форма  казначейського виконання державного бюджету.

Одним із основних завдань має стати - досягнення більшої прозорості бюджетного процесу (тобто відкритості перед  громадськістю щодо реалізації бюджетної  політики). Це необхідно з метою: підвищення розуміння бюджету та довіри з боку громадськості до діяльності державних органів влади, що в  кінцевому підсумку сприятиме більшій  підтримці нею найбільш раціональних заходів щодо бюджетної політики; підвищення ефективності бюджетного процесу, яке досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцінок з боку політиків, незалежних експертів та інших зацікавлених осіб щодо розв'язання бюджетних проблем та відповідної  мінімізації допущення прорахунків в майбутньому; використання деталізованих показників та забезпечення повноти інформації щодо бюджету сприятиме більш якісному проведенню аналізу та оцінок бюджету, здійсненню більш виважених та обгрунтованих заходів бюджетного процесу, що в свою чергу забезпечить підвищення ефективності бюджету; збільшення можливостей проведення порівнянності та аналогій з практикою вирішення бюджетних питань в інших країнах, і таким чином максимально можливого використання їх позитивного досвіду для України.