lign="justify">
За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается
тенденция значительного роста количества
и объемов субсидий - с 17 до 90 к 2011 году,
объемы субсидий возросли свыше 20 раз.
Основную часть прироста составили субсидии
на софинансирование расходных обязательств
субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований,
Вторыми
по объему в структуре межбюджетных
трансфертов являются дотации на
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, на
которые приходится треть всего
объема финансовой помощи регионам. Количество
субъектов Российской Федерации, получающих
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
региональных бюджетов, снижается с 70
субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013
году.
В
бюджете 2010—2012 гг. предусмотрено сокращение
объема межбюджетных субсидий. В 2010-2012
гг. иные межбюджетные трансферты запланированы
в объеме: 52,6 млрд руб. (67,8 % от уровня 2009
г.), 25,8 млрд руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8
млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно.
Объем межбюджетных трансфертов, распределенный
между бюджетами субъектов
Российской Федерации, изменяется
с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов
в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
Начиная
с 2010 г. предусмотрен отказ от софинансирования
из федерального бюджета отдельных полномочий
субфедерального уровня, что вызвано достижением
поставленных при их выделении целей.
В
2010-2012 гг. в федеральном бюджете
предусмотрены соответствующие
средства для предотвращения несбалансированности
некоторых региональных бюджетов. В
связи с этим планируется смещение
акцента с предоставления дотаций на поддержку
мер по обеспечению сбалансированности
субъектов РФ на предоставление бюджетных
кредитов с льготной процентной ставкой
в размере ставки рефинансирования Банка
России на срок до трех лет.
3. Проблемы и направления
совершенствования распределения межбюджетных
трансфертов
Развитие
межбюджетных отношений с целью
их совершенствования и повышения их эффективности
является постоянным процессом, имеющем
место во всех развитых странах. На протяжении
всего периода построения бюджетной системы
в Российской Федерации проводились значительные
реформы, которые были направлены на их
развитие и укрепление.
В
настоящее время процесс реформирования
межбюджетных отношений продолжается,
однако существует ряд проблем, которые
мешают их дальнейшему развитию [19, с.52].
-
Главной проблемой для субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
является отсутствие достаточной финансовой
базы для осуществления своих полномочий.
Это связано с различными факторами: степенью
экономического развития; низким налоговым
потенциалом и налоговым администрированием
на соответствующей территории; некачественной
разработкой и проведением бюджетной
политики на соответствующей территории;
превышением расходных обязательств над
объемом собственных финансовых ресурсов
и др.
-
Следующей проблемой является неэффективное
и нецелевое расходование бюджетных средств,
которыми они располагают. Задача федеральных
органов власти состоит в том, чтобы рекомендовать
регионам и муниципальным образованиям
использовать более эффективные и рациональные
методы расходования бюджетных средств.
-
Другой проблемой является некачественная
и неэффективная система распределения
межбюджетных трансфертов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации.
Предоставление большого объема дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям приводит к существенному
снижению у них стимулирующих механизмов
по повышению доходной базы собственных
бюджетов.
В
целях устранения проблем необходимо
дальнейшее совершенствование и повышение
эффективности межбюджетных отношений
по следующим направлениям:
1)
разработка и законодательное
разделение полномочий и уточнение
финансовых обязательств между
ветвями власти всех уровней,
и обеспечение соответствия нормативного
правового регулирования и финансового
обеспечения. Разделение полномочий
по уровням в Российской Федерации характеризуется
наличием несоответствия расходных обязательств
собственным ресурсам, преимущественно
трансфертной формой наполнения бюджетов
регионов и особенно муниципальных образований,
отсутствием заинтересованности и подотчетности
у региональных и местных властей перед
населением в качественном выполнении
государственных услуг. Действующая система
разграничения расходных обязательств
между органами власти на разных уровнях
бюджетной системы требует корректировки
и уточнения в целях вложения ответственности
за обеспечение предоставленных бюджетных
услуг на органы публичной власти, способных
сделать это наиболее эффективно. А это
предполагает, в частности, устранение
дублирования функций муниципальных районов
и поселений по предоставлению соответствующих
услуг, формирование механизма межмуниципальной
кооперации, являющегося дополнительным
инструментом повышения эффективности
реализации вопросов местного значения,
внедрение принципов бюджетирования,
ориентированного на результат [19, с.53].
2)
наделение регионов и муниципальных
образований достаточными финансовыми
ресурсами. Здесь возникает сразу
несколько принципиальных моментов.
Разнообразие субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
по степени экономического развития,
обеспеченности ресурсами, природно-климатическим
условиям проживания, численности
и составу населения затрудняют
формирование одновременно справедливой,
эффективной и макроэкономически стабильной
системы межбюджетных отношений. Применяемая
в настоящее время схема распределения
финансовых ресурсов удобна и относительно
проста. Макроэкономическая стабильность
и социальная справедливость за счет горизонтального
выравнивания осуществляются посредством
усиления централизации налоговых доходов.
Она же порождает сохраняющийся годами
комплекс основных проблем в области межбюджетных
отношений.
3)
формирование стимулов органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов
местного самоуправления к увеличению
их доходной базы. Для осуществления
данного мероприятия возможно
осуществление мер, направленных
на адаптацию доходной части
бюджетов субъектов Российской
Федерации к сложившейся экономической
ситуации и развитию доходного
потенциала на своей территории,
и, в частности: подготовку
прогнозов поступления доходов
исходя из реальной ситуации
в экономике, оперативную корректировку
бюджетов при отклонении поступлений
доходов от прогнозных данных,
обоснованность и применение
налоговых льгот и принятие
мер по их оптимизации, взаимодействие
с крупнейшими налогоплательщиками и
поддержку значимых для регионов отраслей
экономики, наиболее подверженных кризису.
4)
повышение качества финансового
менеджмента региональных и муниципальных
финансов должно осуществляться
по линии расширения горизонта
бюджетного планирования, стимулирования
органов местного самоуправления
к внедрению передовых процессов
в области социально-экономического
развития и управления общественными
финансами; формирования рейтинга
качества финансового менеджмента,
позволяющего на основе показателей
оценки эффективности использования
бюджетных средств увязывать
полученные результаты деятельности
органов власти субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
в части предоставления бюджетных
услуг с объемом затраченных
на эти цели средств [19, с.54].
5)
консолидация усилий субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований по совместному предоставлению
государственных (муниципальных)
услуг в силу того, что по
объединенным территориальным образованиям,
даже с невысоким финансовым
потенциалом, проще осуществлять
расходные полномочия (например, по
коммунальным услугам, содержанию
местных дорог и т.д.).
6)
повышение эффективности распределения
финансовой помощи. Финансовая помощь
должна быть направлена на
выравнивание бюджетной обеспеченности
регионов и муниципалитетов, доступа
граждан к основным бюджетным
услугам и социальным гарантиям
при одновременном создании стимулов
для проведения на региональном
и местном уровнях рациональной
налогово-бюджетной политики, развитие
и эффективное использование
налогового потенциала, повышение
эффективности бюджетных расходов.
Для осуществления данного мероприятия
необходимо изменение механизмов
распределения и предоставления
межбюджетных трансфертов. Так
как предоставление большого
объема дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности порождает
иждивенческие настроения, то необходимо
постепенное сокращение объемов
предоставления дотаций. На практике
в последнее время осуществлен значительный
переход от системы распределения дотаций
как основного инструмента финансового
выравнивания к использованию иных инструментов
бюджетного перераспределения средств
в первую очередь субсидий. В отличие от
дотаций, данный механизм межбюджетного
регулирования более предпочтителен,
так как позволяет четко устанавливать
целевую направленность трансфертов и
обеспечивать заинтересованность получателя
трансфертов в эффективном хозяйствовании.
Для
оптимизации структуры межбюджетных
трансфертов необходимо:
1.
Усиление роли ФФПР и прогрессивности
выравнивания. Дотации из ФФПР
должны стать основным межбюджетным
трансфертом. При этом желательно
усиление прогрессивности выравнивания,
которое может быть достигнуто
двумя способами.
Во-первых,
за счет снижения уровня выравнивания.
Этот вариант не требует дополнительного
увеличения объема ФФПР. Этого можно
добиться, если на втором этапе выравнивания
«подтягивать» бюджетную обеспеченность
регионов не до среднероссийского уровня,
а до уровня, ниже среднероссийского.
В результате относительно богатые
субъекты РФ перестанут получать выравнивающие
трансферты, а высвободившиеся средства
можно будет направить на повышение
бюджетной обеспеченности наиболее
бедных регионов.
Во-вторых,
за счет увеличения объема ФФПР, которое
может быть достигнуто двумя способами:
-
за счет сокращения других
межбюджетных трансфертов и перераспределения
высвободившихся ресурсов в пользу
ФФПР (речь идет о дотациях
на сбалансированность региональных
бюджетах, дотациях бюджетам субъектов
Российской Федерации, достигших
наилучших результатов по увеличению
налогового потенциала региона,
некоторых субсидиях и субвенциях);
-
за счет взимания отрицательного
межбюджетного трансферта с регионов,
имеющих экстремально высокую
бюджетную обеспеченность (возможно
только при административном
сценарии).
2.
Сокращение роли субвенций в межбюджетных
трансфертах.
Во
многих регионах и муниципальных
образованиях наблюдается ситуация,
когда значительную долю бюджетных
доходов составляют субвенции на
выполнении делегируемых полномочий,
что несет в себе две группы
рисков для повышения качества финансового
управления государственными и муниципальными
финансами. Во-первых, региональные и
муниципальные власти могут быть
не заинтересованы в максимально
эффективном исполнении по сути чужих
полномочий. Во-вторых, асимметрия информации
и разнонаправленные изменения
в потребностях финансирования делегированных
полномочий неизбежно снижают эффективность
данного инструмента.
В
этой связи необходимо пересмотреть
сложившуюся систему разграничения
полномочий с целью снижения числа
делегируемых полномочий, а также закрепить
за каждым уровнем власти те полномочия,
которые могут быть наиболее эффективно
выполнены данным уровнем власти:
а)
отказаться от делегирования некоторых
полномочий, заместив субвенции прямыми
расходами из федерального бюджета;
б)
закрепить большую часть делегируемых
полномочий за региональными и местными
уровнями власти в качестве их собственных
полномочий с одновременным увеличением
их собственных доходов и сохранением
(при необходимости) рамочного регулирования
исполнения данных полномочий на федеральном
уровне. При этом в рамках административного
сценария возможен вариант, когда объем
ФФПР увеличивается на сумму отмененных
субвенций лишь в части субвенций,
поступавшим дотационным регионам,
тогда как регионы-доноры получают
новые расходные полномочия без
компенсации со стороны федерального
бюджета (это будет способствовать
выравниванию бюджетной обеспеченности
субъектов РФ). В случае политической
сложности подобного варианта в
качестве меры компенсации можно
рассмотреть передачу регионам оставшейся
части налога на прибыль, от которой
в большей мере выиграют именно богатые
территории;