Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в России

Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в России 

     Рассматриваются проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Продемонстрированы его концептуальные идеи на примере  коммерческих организаций и проведена  аналогия с «государственной машиной». Основная идея заключается в том, что БОР должен стать многогранным механизмом повышения качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств, при котором смещаются акценты: с расходования государственных средств (исполнения бюджета) на реализацию государственных функций. А для этого нужны четко поставленные цели, пути их достижения, требуемые ресурсы.

     В рамках реформирования бюджетного процесса в России проявлено немало важных инициатив. Многие из них связаны  с совершенствованием управления государственными расходами, поскольку общество заинтересовано в рачительном расходовании средств, аккумулируемых в бюджете из разных источников доходов, а государство призвано обеспечивать результативность и эффективность государственных расходов. Среди них и бюджетирование, ориентированное на результат, родившееся в ответ на осознание незаинтересованности государственных служащих (при сложившейся практике управления) в экономии бюджетных средств и повышении качества услуг, финансируемых из бюджета. 

     Рождение  идеи БОР (Performance budgeting) обусловлено желанием перенять опыт коммерческих организаций для того, чтобы повысить качество бюджетных услуг, обеспечить результативность и эффективность бюджетных расходов, ориентировать деятельность министерств и ведомств на достижение конкретных, социально-значимых результатов. «Государство» решило воспользоваться теми эффективными инструментами управления, которые бизнес успешно применяет, сосредоточить усилия государственных органов на приоритетных для общества направлениях и мотивировать государственных служащих повышать качество оказываемых услуг при одновременной экономии бюджетных средств [1]. 

     Во  всех странах БОР декларируется  как средство достижения целей государства  и общества. Несмотря на это, разные интерпретации термина «performance budgeting», неоднозначность понимания учеными и политиками сути БОР, равно как и способов реализации БОР, а также отсутствие конструктивного диалога заинтересованных сторон по вопросам БОР привели к тому, что многие концептуальные идеи БОР отошли на задний план или вовсе затерялись в пучине злободневных задач и рутинных дел. Отсутствие целостного, понятного всем и, главное, общепризнанного представления о том, как должен действовать механизм БОР в России, порождает ситуацию «лебедя, рака и щуки» и… немало проблем. 

     Для того чтобы стереотипы профессиональной жизни и реалии бытия не порождали предубеждение в отношении отдельных элементов БОР, обратимся к его концептуальным идеям на примере бизнеса, только потом проводя аналогию с «государственной машиной». Думается, это весьма полезно для осознания проблем внедрения БОР в России как первого шага на пути к светлым перспективам.

     Проблемы  удобно продемонстрировать, посмотрев на процесс управления с трех позиций. 

     Первый  аспект – мотивация людей. Представим себя менеджерами компаний. Верите ли вы, что людей можно заставить полностью выкладываться и задействовать все свои творческие способности ради получения прибыли компанией и дивидендов владельцами? Альтруисты есть, но их немного. Большинству же людей важно позаботиться не только об обеспечении собственной жизни, но и близких людей. Их собственные интересы чаще всего гораздо важнее общественных (своя рубашка ближе к телу), и они приспосабливаются к тем или иным ограничениям жизни, ища способы, как в сложившихся условиях наилучшим для себя образом удовлетворить собственные потребности и реализовать собственные интересы. 

     Чтобы задействовать весь потенциал людей, их надо мотивировать, сделать так, чтобы интересы людей и компании гармонично сочетались, а действия всех, кто работает в компании, были сонаправлены. 

     Несмотря  на некоторую условность и искусственность такого терминологического деления, оно обращает внимание на существенное различие в самоощущениях наемных работников и сотрудников, в их поведении, в их отношении к компании и друг к другу. До тех пор пока человек (на сознательном и подсознательном уровнях) не ощущает себя частью целого и воспринимает компанию как временный источник удовлетворения собственных интересов (т.е. мыслит категориями наемных работников), он будет делать только то, что от него требуют за эту заработную плату. Не осознавая неизбежности своей лепты в процветание или прозябание компании, «наемный работник» со своих позиций оптимизирует ситуацию (получить как можно больше, отдав как можно меньше), руководствуется краткосрочными выгодами (как можно больше и сейчас) и присматривает место «где лучше», вместо того, чтобы созидать это «лучшее». Конечно, и сотрудники руководствуются собственными интересами, но их отличает ответственность за свои действия, свою жизнь и жизнь компании, а также понимание выгод сотрудничества (сотрудничать) как для процветания целого, так и для процветания каждого. Как следствие, они не ждут указаний (предписаний, распоряжений и т.п.), а делают все, что в их силах, поскольку внутренне мотивированы на процветание целого. 

     Трансформация от «наемных работников» к «сотрудникам» связана с искоренением потребительского отношения как самой компании к сотрудникам, так и сотрудников к компании, что на самом деле выгодно всем. Однако эти преобразования могут быть возглавлены только высшим руководством. Здесь задействованы механизмы оплаты труда, приема служащих на работу и их ротации, распределения ответственности и полномочий, участия людей в управлении, информирования, выделения и взаимодействия центров ответственности и все то, что помогает «скорректировать» нужным образом ментальность людей. Конечно, это – предмет отдельного обсуждения. 

     Как мотивировать государственных и муниципальных служащих стремиться к высокому качеству результатов своей деятельности при одновременной экономии бюджетных средств? Хотя человек и вынужден действовать в рамках определенных ограничений, накладываемых законодательством и сложившимися социально-экономическими отношениями, все же он руководствуется в первую очередь своими собственными интересами. Каким бы жестким и стопроцентным не был контроль извне, какими бы изощренными и продуманными не были схемы государственного устройства и распределения бюджетных средств, каким бы обширным ни было законодательство, собственные интересы будут на первом месте. Без проработки вопросов мотивации мы столкнемся с бутафорией, пустыми словами и ситуацией «хотели как лучше, получилось как всегда». И тому уже есть примеры. 

     Если  в рамках БОР не реализованы адекватные механизмы мотивации, то сомнительны сами ожидания действенности этого инструмента для повышения качества государственных услуг и экономии бюджетных средств (как следствие – повышение качества жизни и удовлетворенности населения, действительно, не на бумаге). Спектр вопросов, связанных с мотивацией служащих, – ключевой, ибо мотивация определяет то, как в реальности будут реализованы те или иные решения (как приправа придает тот или иной вкус основным продуктам). Более того, важна мотивация не только служащих, но и населения (например, там, где население должным образом мотивировано, потребуется гораздо меньше средств на поддержание порядка и достижение социально-значимых результатов), а для этого – прозрачность расходования бюджетных средств. 

     Необходимо  обратить внимание на следующее:

     а) важность предоставления в рамках БОР  полномочий и соответствующих возможностей муниципальным образованиям и конкретным людям на местах (с обеспечением соответствия их ответственности полномочиям);

     б) важность сбалансированности ресурсов и обязательств; в) важность стабильности «правил игры» в системе государственного управления и конструктивного взаимодействия различных уровней власти;

     г) важность улучшения положения муниципального образования и его населения в случае достигнутой сегодня экономии (например, возможность использовать эти средства для решения каких-либо дополнительных задач сегодня или сохранить их для будущих инвестиций на данной территории);

     д) важность вовлеченности всех людей на местах в решение местных проблем и благоустройство муниципальных образований, наконец;

     е) важность самостоятельности муниципальных  образований в поиске способов решения  муниципальных задач и возможностей привлечения средств бюджетов других уровней в соответствии с единым для всех общепризнанным порядком. 

     Бюджетирование, ориентированное на результат, должно, в первую очередь, побуждать людей искать резервы и объекты совершенствования в собственной деятельности, позволяющие экономить бюджетные средства, достигать наилучшим образом конкретных социально-значимых результатов и, тем самым, собственными усилиями повышать качество жизни населения на данной территории [1]. 

     Второй  аспект – реализация управленческого  цикла, состоящего из логически последовательных шагов. То, как мы их понимаем, влияет на организацию деятельности и непосредственное осуществление управления. 

     Процесс управления не существует вне целей (иначе не ясно, куда мы хотим двигаться), поэтому первый шаг управленческого  цикла связан с формулированием миссии, видения, целей и задач компании. Можно сколько угодно говорить о прибыльности компании и эффективности ее деятельности как об основных целевых показателях, но успех компании зависит от того, насколько гармонично ее деятельность впишется в социально-экономические отношения и насколько результаты ее деятельности будут соответствовать ожиданиям различных заинтересованных сторон (в первую очередь потребителей). Если компания идеально делает «что-то», но это «что-то» никому не нужно, то не будет смысла в ее существовании. Поэтому цели, можно сказать, служат проекциями ожиданий различных заинтересованных сторон («цель мира лежит вне мира»). Более того, финансовые цели – лишь побочный эффект достижения целей, обусловленных интересами заинтересованных сторон. А значит, нужна сбалансированная система показателей (ССП), устанавливающая баланс между интересами различных сторон, между финансовыми и нефинансовыми показателями, между прошлым и будущим компании. Причем цели должны быть измеримы в том смысле, что есть возможность оценки, движется ли компания в нужном направлении и как успешно. 

     Поскольку процесс установления целей в  какой-то степени субъективен и  не застрахован от неточных ориентиров и ошибочного выбора целевых показателей, то весьма опасно давать оценки деятельности (хорошо или плохо) и принимать решения (наказать или премировать, повысить или уволить, финансировать или урезать финансирование и т.п.) на основе формального достижения ожидаемых результатов. Другими словами, сами целевые уровни должны иметь вспомогательный характер для дальнейшего анализа причин того, почему они не достигнуты, равно как и того, почему и как они достигнуты, учитывая все сопутствующие обстоятельства и результаты (для того чтобы в следующий раз быть точнее в своих формулировках результатов). Иначе можно столкнуться с манипулированием результатами, демонстрацией ложной эффективности (либо только на бумаге, либо в ущерб будущему или важным социальным программам и т.п.), формализмом и очковтирательством. Под лозунгом повышения эффективности порой предпринимаются странные действия.

     В этом смысле стоит отметить, что  формулирование результатов и отчетность по ним перед вышестоящими структурами в надежде на выделение большей доли бюджетного пирога дискредитирует БОР. Формулировать результаты необходимо для реализации БОР, но вовсе недостаточно. БОР отличает тщательное изучение заинтересованных сторон, использование сформулированных показателей как основы управленческого цикла в рамках муниципального образования, субъекта Федерации или государства в целом, приоритет целей, отражающих интересы населения и самостоятельность служащих в определении направлений расходования ресурсов (в противоположность контроля расходования средств по сметам). Вопросы построения ССП для разных уровней власти и их практического использования для решения задач управления не менее, чем вопросы мотивации, заслуживают подробного обсуждения, но пока останутся в стороне, чтобы не заслонить логику управленческого цикла. 

     После того как стали ясными целевые  направления, можно проанализировать альтернативные варианты действий, системные ограничения и критерии сравнения альтернатив с тем, чтобы выбрать оптимальное решение. Ясно, что это очень важный шаг, поскольку оптимальное решение является таковым с точностью до тех альтернатив и ограничений, которые приняты во внимание, а также предпочтенного критерия принятия решений. Малейшие изменения в «формулировках» будут давать иной результат, но здесь хочется обратить внимание на важнейшее осознание в истории бизнеса, которое поменяло отношение к проблемам и способам их решения, побудило изучать любую проблему (впрочем, как и принимать любое решение) с системных позиций.