Экономика общественного сектора

    Информационная  асимметрия больше характерна для отдельных  отраслей сферы услуг, чем для  производства товаров, поскольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее оказанию. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются строгой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности.

    Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.

    В самом деле, если из-за информационной асимметрии потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколько общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рациональные формы и методы функционирования общественного сектора.

    Некоммерческие  организации

    В зонах изъянов рынка забота предприятий  о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использования ресурсов. Выше было, в частности, показано, что естественная монополия и значительные позитивные экстерналии порождают тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто оборачиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективностью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность (так называемая X-неэффективность), т.е. неоправданно высокий расход ресурсов на единицу продукции. Это особенно характерно для не рассматриваемых здесь подробно ситуаций, связанных с неполной информацией, Отклонение уровней продаж и издержек от оптимальных значений предполагает, разумеется, что цены, в свою очередь, не совпадают с теми, которые установились бы при наличии совершенной конкуренции.

    Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое административное регулирование этих доходов в большинстве случаев неоправдано. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, как правило, ограничивать не возможность превышения поступлений над затратами и даже не размер такого превышения, а лишь право распределять соответствующие суммы между лицами, определяющими стратегию организации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение оборудования и т.п.

    Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение  прибыли — отличительные черты некоммерческих организаций.

    Например, некоммерческий университет имеет  в условиях развитой рыночной экономики  разнообразные источники доходов, от благотворительных пожертвований до выручки от реализации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать расходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обучение, которую вносят студенты (если такая плата предусмотрена). Другие услуги, например проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспечить экономическое благополучие университета, суммарные доходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и образовывать резервные фонды. Однако учредители университета, даже если это частные лица или предприятия, не вправе превращать свободные средства в свои доходы, коль скоро университет имеет некоммерческий статус. В этом отношении налицо очевидный контраст, например, с акционерным обществом, которое функционирует ради выплаты дивидендов. Кроме того, некоммерческий университет может быть ограничен в праве занятия деятельностью, не являющейся для него профильной, то есть не имеющей прямого отношения к обучению и исследованиям.

    Некоммерческими организациями чаще всего бывают учебные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фундаментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а также религиозные организации, благотворительные фонды и др. Все они, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собственных доходах, но их экономические интересы подчинены стремлению как можно полнее реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтересован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии.

    В результате некоммерческие организации  менее, чем предприятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потребителю. Например, некоммерческий университет, даже если он находится в монопольном положении, склонен, определяя оптимальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных условиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Больницы в меньшей степени склонны злоупотреблять информационной асимметрией, если они не стремятся максимизировать прибыль, и т.д.

    Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, в целом характерно пользование  налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой с точки зрения бюджета недополученные средства, а значит, в определенном смысле эквивалентны общественным расходам. Поэтому даже те негосударственные некоммерческие организации, которые, на первый взгляд, не связаны с общественным сектором и не испытывают его прямого воздействия, нередко бывают в существенной степени интегрированы в него по линии налоговых льгот.

    Вместе  с тем негосударственные некоммерческие организации являются ближайшими конкурентами общественного сектора во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъянам рынка. 

3. Масштабы общественного  сектора

    Ресурсы, с помощью которых государство  участвует в общественной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой — доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща, вообще говоря, любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации, как правило, примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь поток ресурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функционирующей рыночной экономике распределяется в соответствии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, однако, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале.

    В странах с развитой рыночной экономикой обычно существует консенсус в отношении того, что перераспределению подлежат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соответственно удельный вес общественного сектора в доходах и расходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве реализуемых на рынке товаров и услуг.

    Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, которые не получают надлежащей экономической оценки в качестве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обороте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете характеризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе, однако этот момент, как и предыдущий, подчас остается в тени. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измерениях и может создавать неадекватное представление о «паразитизме» государства.

    В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение прежде всего в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок (исключениями являются США и в меньшей степени Япония), а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, - и в электроэнергетике. В некоторых странах общественный сектор относительно широко представлен даже в обрабатывающей промышленности. Это касается, в частности, сталелитейной промышленности Австрии, Италии, Франции, Швеции, британской, голландской и французской автомобильной индустрии, судостроения Великобритании, Италии, Испании, Швеции.

    Однако, как следует из предыдущего изложения, непосредственная поставка товаров и услуг на рынок является хотя и важной, но все же не основной формой участия общественного сектора в экономической жизни. Роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно выражаются не его долей в совокупном капитале или товарной массе, производимой для реализации, а скорее, удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом национальном или валовом внутреннем продукте.

    В табл. 1.1 представлены данные о доле совокупных расходов общественного  сектора в валовом национальном продукте 16 стран, а на рис. 1-1 — тенденции  изменения этой доли в шести странах

    Таблица 1.1

    Доля  совокупных расходов государства в  валовом внутреннем продукте

    в 1989 г. (в %)

    * Данные относятся к 1988 г,

    Источник: National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables, 1989. Parts 1-2. New York: United Nations, 1991.

    Рис. 1-1. Изменение доли государственных  расходов в валовом внутреннем продукте.

    с 1970 по 1989 г. Следует отметить, что  надежная обобщающая информация о масштабах  общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколько можно судить, удельный вес этого сектора в экономике развивающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии.

    Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах в целом преобладала тенденция повышения доли данного сектора в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например в Швеции, она стала несколько сокращаться. Однако независимо от этих колебаний фактические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне развития один из секторов занимает явно доминирующие позиции.