Экспертные методы принятия решений

Как отмечалось, выводы экологической экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или  арбитражный суд. Так, например, государственная  экологическая экспертиза Кемеровского областного комитета экологии выдала экспертное заключение о согласовании перекладки коксовой батареи №3 Кузнецкого металлургического комбината при выполнении некоторых условий, зафиксированных в протоколе соответствующего технического совещания [7]. Кемеровский областной центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора также согласовал этот проект при соблюдении аналогичных условий. Между тем, происходящее на этом комбинате затрагивает интересы многих жителей Новокузнецка, так как при производстве кокса в окружающую среду поступает значительное количество химических соединении, вредных для здоровья населения, в частности, вызывающих онкологические и другие заболевания. В данном случае обжалование положительного заключения государственной экологической экспертизы осуществлялось с позиции закона. А именно, не выполнено требование Закона РФ "Об охране окружающей среды" о научной обоснованности и законности выводов экспертизы. Не обеспечены независимость и вневедомственность в организации и проведении экспертизы. Отсутствует широкая гласность и недостаточно участии общественности. Нарушено требование Закона о недопустимости согласования проектной документации при наличии каких-либо невьшолненных условий.

Законные требования были предъявлены в интересах  государства и граждан в суд  путем иска. В иске говорилось о  признании незаконными выводов  государственной экологической  экспертизы Кемеровского областного комитета экологии по проекту перекладки коксовой батареи Кузнецкого металлургического  комбината. Иск был удовлетворен.

О процедуре государственной  экологической экспертизы. Целесообразно остановиться на процедурных правилах экологической экспертизы. Приведем некоторые правовые нормы, показывающие, кто за что должен отвечать

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законов, а также  прав граждан и юридических лиц  в области экологической экспертизы. К ведению субъектов Российской Федерации относится делегирование  экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссии, информирование населения  о намечаемых и проводимых экологических  экспертизах и их результатах

Федеральный специально уполномоченный государственный орган  в области экологической экспертизы (Госкомэкология, или Министерство охраны природы, или Министерство природных ресурсов…) и его территориальные отделения уполномочены получать бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы. Они имеют доступ к находящимся в распоряжении государственных органов базам данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности. Они имеют право и обязанность направлять в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Их задача - предварительно информировать органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов. Они должны организовывать информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду. Именно они предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы. Они направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы, информацию о заключении государственной экологической экспертизы. Они же предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Территориальные экологические органы обязаны своевременно информировать органы прокуратуры  о нарушении законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений законодательства РФ об экологической экспертизе.

Ближе всех к  населению находятся органы местного самоуправления, которые могут делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы. Причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей. Органы местного самоуправления организовывают общественные обсуждения, проводят опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Они организовывают по требованию населения общественную экологическую экспертизу и финансируют ее проведение. Их обязанность - информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Для того чтобы  быть в состоянии реализовать  эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих  государственных органов необходимую  информацию об объектах экологической  экспертизы, реализация которых может  оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о  результатах проведения государственной  экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы.

В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входит передача государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы. Кроме того, они должны оплатить проведение государственной экологической экспертизы и осуществлять намеченную деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

В Законе РФ "Об экологической экспертизе" постоянно  упоминаются специально уполномоченные государственные органы в области  экологической экспертизы. Федеральный  специально уполномоченный государственный  орган в области экологической  экспертизы и его территориальные  органы имеют исключительное право  на проведение государственной экологической  экспертизы. Они осуществляют эту  функцию через свои подразделения, специализированные в области организации  и проведения государственной экологической  экспертизы (ст. 13 Закона РФ "Об экологической  экспертизе" от 23 ноября 1995 г.).

Не следует  смешивать государственную и  общественную экологическую экспертизы с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми  статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т.п., имеющими нередко  те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами права.

Чем обеспечиваются гарантии качества проведения государственной экологической экспертизы? В представляемую на экспертизу документацию, подготовленную заказчиком и разработчиком проекта или документа, должны быть включены материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. Требуется также положительные заключения и документы согласовании органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления. Кроме того, необходимы и материалы обсуждений объектов с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Повторное проведение государственной экологической  экспертизы осуществляется на основании  решения суда или арбитражного суда.

Эксперт государственной  экологической экспертизы обязан участвовать  в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной  экспертизы заключения общественной экспертизы, а также поступивших от органов  местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан  аргументированных предложений  по экологическим аспектам рассматриваемой  деятельности. Он имеет право заявлять о необходимости представления  заказчиком на экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной  оценки объектов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической  экспертизы.

Заключение государственной  экологической экспертизы - это документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду  хозяйственной или иной деятельности и о возможности реализации объекта  экспертизы. Он должен быть одобрен  квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии (более  двух третей экспертов от списочного состава). Утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы означает подтверждение  последним соответствия порядка  проведения экспертизы требованиям  законов Российской Федерации и  законов ее субъектов. После этого  утверждения заключение государственной  экологической экспертизы обретает правовую силу, в частности, на его  основе банкам может быть разрешено (при положительном заключении) или  запрещено (при отрицательном заключении) финансирование реализации объекта  экологической экспертизы.

Рассмотрим некоторые  правовые гарантии обеспечения требований к экологической экспертизе, способствующие защите экологических прав граждан.

Законом Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. предусматривается  обязанность государства гарантировать экологическим и иным общественным организациям (объединениям), выполняющим экологические функции, а также отдельным гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды. Государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным организациям (объединениям) и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений, связанных с организацией правоохранительной деятельности.

Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными организациями (объединениями) и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции  Российской Федерации и законов  РФ, относящихся к экологическому праву, привлекаются к ответственности. В частности, согласно Закону РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической  экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической  экспертизы, подлежат наказанию. Ответственность  наступает также при предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений, несвоевременной  или искаженной информации, при отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии  природной среды и радиационной обстановки. Обычно физические и юридические  лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке. Наказание гражданам - до десятикратного размера минимальной заработной платы, должностным лицам - до двадцатикратного.

Законом Российской Федерации "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. предусматривается  большое количество норм, обеспечивающих организацию и проведение экологической  экспертизы, защиту прав граждан. Значительное внимание уделяется ответственности  за нарушение законодательства как  одному из средств гарантий качества экологической экспертизы с целью  обеспечения надлежащей окружающей среды.

Экологическое право постепенно развивается, виды экологических правонарушений конкретизируются, санкции к виновным ужесточаются. Так, правонарушениями со стороны заказчика  и других заинтересованных лиц со дня опубликования Закона РФ "Об экологической экспертизе" считаются  фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую  экспертизу, а также сведений о  результатах ее проведения. Правонарушением  является принуждение эксперта к  подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации  и проведению экологической экспертизы. Недопустимо уклонение от представления  государственным органам экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экологическую  экспертизу, необходимых материалов, введений и данных. Запрещается осуществление  хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая  получила положительное заключение государственной экологической  экспертизы.

Нарушениями со стороны руководителей государственных  органов экспертизы и экспертных комиссий признаются необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений), граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспортируемой деятельности. Недопустимо нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.

Руководители  и члены экспертной комиссии несут  ответственность за фальсификацию  выводов заключения экологической  экспертизы, за сокрытие от органов государственной экологической экспертизы или от общественного объединения, организующих проведение экологической экспертизы, сведений, отражающих заинтересованность в результатах экспертизы. Так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика, гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними, представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.

Конкретные методы сбора и анализа экспертных оценок на рассматриваются в проанализированных законах. Эти методы содержатся в  нормативно-технических и инструктивно-методических материалах органов, руководящих проведением  экологических экспертиз. Общие  методы организации и проведения экспертных исследований получили имеющую  правовую силу конкретизацию в конкретной области – экологических экспертизах. В других крупных областях применения экспертных оценок – при оценке качества, при проведении врачебно-трудовой экспертизе и др. - действуют свои нормативные акты. Так, применение экспертных оценок в области менеджмента  в техносфере, включая управление персоналом и чрезвычайные ситуации, рассмотрено в [11], а их применение в промышленной и экологической безопасности – в [12].