Современная система Российского законодательства об образовании

СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОГО  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ 

В.В. Спасская, начальник административно-правового управления Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, кандидат исторических наук 

      Система законодательства об образовании, понимаемая  как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование.

      Законодательные акты в системе  российского законодательства об образовании

      К законодательным актам Российской Федерации об образовании относятся  Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43) и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру.

      В соответствии с Конституцией РФ федеральные  законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

      Системообразующим законодательным актом в системе  российского законодательства об образовании  является Закон РФ «Об образовании» (далее – Закон). Он выполняет интегрирующую функцию, то есть объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим или базовым законом. Такие законодательные акты, в соответствии с правилами законодательной техники, вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах».¹ То есть, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

      Закон РФ «Об образовании» прямо предусматривает  издание двух федеральных законов – о Федеральной программе развития образования (ФПРО) (в соответствии с п. 2 ст. 1) и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7). Как уже отмечалось, Федеральный закон об утверждении ФПРО был принят в 2000 г., а проект Федерального закона «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении, но до настоящего времени находится на рассмотрении в Государственной Думе ФС РФ. Не были приняты и предполагаемые изначальной концепцией Закона отраслевые законы, за исключением Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» (далее – Федеральный закон), а также ряд тематических законов.

      То  есть, фактически правовое регулирование  сферы образования на федеральном  уровне осуществляется на основе всего двух законодательных актов – Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона. Это красноречиво свидетельствует о низком удельном весе собственно законодательных актов в общем массиве нормативных правовых актов, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне.

      Аналогичная ситуация сложилась на региональном уровне, где в настоящее время  свое конституционное право на регулирование  сферы образования активно реализует  подавляющее большинство субъектов  Федерации.

      Во  многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

      Нормы региональных законов об образовании  нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет  регулирования. Например, к таким  законам можно отнести Закон  Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании» и закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке», закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» и др.

      В других субъектах, не имеющих общих  законов об образовании, принимаются  законы, конкретизирующие нормы базового Закона применительно к местной  специфике. К таким законам можно отнести Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования», а также Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области».

      Во  многих субъектах принимаются специальные  законы, направленные на регулирование  финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Таковы, например, Закон Саратовской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ», Закон Приморского края «О социальном статусе учителя», Закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе».

      Однако  пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.

      Таким образом, можно констатировать, что  и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п.1 ст.3). Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».²

      Роль  нормативных указов Президента РФ в системе  законодательства об образовании

      Основным  условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, то есть, они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Как подчеркивает Ю.А.Тихомиров, «бесспорность этой доктринальной формулы не требует доказательств, что является общепризнанным в мировом масштабе».³ Поэтому подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону, а также законным полномочиям издавшего их органа правотворчества.

      В этом смысле не вполне однозначную  роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4). Основанием для издания нормативного указа является не закон, а скорее его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов. Поэтому, согласно замечанию Л.А.Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента».⁴

      Основная  функция нормативных указов Президента РФ заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования (в силу отсутствия правовых механизмов и преимущественно декларативного характера норм Закона, предусматривающих государственные гарантии образовательных прав граждан) к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников. С целью  регулирования этих вопросов Президентом РФ издавались указы: от 27.03.1996 № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ»; от 28.12.2001 № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»; от 15.12.1995 № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом»; от 31.12.1995 № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений РФ»; от 20.04.1996 № 569 «О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования»; от 27.08.2002 № 916 «О повышении размера стипендий Президента РФ студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования»; от 03.02.2005 № 120 «О государственной поддержке молодых российских ученых – кандидатов наук и их научных руководителей» и др.

      Хотя  эти указы не содержат прямой отсылки  к соответствующим положениям Закона, все они призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную  гарантию, предусматривающую обеспечение  гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). То есть, не имея прямой связи с Законом РФ «Об образовании», перечисленные указы принимаются в развитие конкретного положения этого Закона, тем самым, дополняют Закон и обеспечивают его реализацию, и в этом смысле могут считаться подзаконными.

      В то же время можно выделить другую группу президентских указов. В основном они издавались в период становления  законодательства об образовании по вопросам, требующим законодательного решения, в тех случаях, когда соответствующий закон еще не был принят. К таким указам, в частности, относятся утратившие силу Указ Президента РСФСР от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» и Указ Президента РФ от 8.07.1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования». Указ Президента РСФСР  № 1, изданный за год до принятия Закона РФ «Об образовании», объявлял сферу образования приоритетной и предусматривал ряд важных мер, направленных на ее поддержку. Однако он не был отменен после принятия Закона, и оба нормативных акта, содержащие, в том числе, дублирующие нормы (ст. 54 Закона и п. 2 Указа), существовали параллельно. Указ Президента РФ № 1487 был принят с целью разрешить коллизию, возникшую между нормами ст. 43 Конституции РФ и ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» (в ред. от 11.07.1992 г.), и до внесения изменений и дополнений в ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» подтвердить государственную гарантию права граждан на получение бесплатного среднего (полного) общего и начального профессионального образования. Однако он не был отменен в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений...»⁵ и утратил силу только в 1999 г.

      Такие нормативные акты, как Указы № 1 и № 1487, нельзя назвать подзаконными актами. Они не развивают норм законов и не способствуют их реализации. Они призваны обеспечивать правовое регулирование тех или иных вопросов лишь до момента вступления в силу соответствующих федеральных законов (или их отдельных норм). После этого указы, даже если они изданы в строгом соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ и не противоречат нормам федеральных законов, должны быть отменены (или изменены в соответствующей части), чтобы не создавать почву для возможных коллизий, то есть, исключить возможность образования двух параллельных систем подзаконных актов, одна из которых будет «обслуживать» нормы законов, в другая – нормативных указов Президента РФ. Кроме того, параллельное существование одних и тех же норм в указах Президента и федеральных законах нецелесообразно. Норма, заимствованная из указа и включенная в действующий закон, обретает силу нормы федерального закона, который в соответствии с принципом верховенства закона, обладает большей юридической силой, чем указ Президента РФ, и в силу своего статуса гарантирует исполнение данной нормы. Следовательно, нет смысла сохранять эту же норму в нормативном акте меньшей юридической силы.