История возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственная бюрократия призвана осуществлять функцию  посредника между государством и  населением. Бюрократия занимает важное место в современном обществе, поэтому важно понять формы бюрократии и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная  власть, принимающая разумные решения  и способная обеспечить своевременное  и полное их исполнение, в состоянии  реализовать свое предназначение и  выполнить свои обязанности перед  обществом. Бюрократия в современном  мире проникает во все сферы жизнедеятельности  человека. Это относится не только к России, но и к большинству  государств. Это позволит не только разобраться в сущности этого  явления, но и поможет уменьшить  негативное влияние бюрократии на жизнь  общества. Проблема бюрократии рассматривалась  в работах многих социологов, политологов.

     Административная  реформа в России показала, что  изменение в системе государственного управления затрагивает целый спектр политических проблем. А это значит, что управление неотрывно связано  с политикой, что невозможно реформировать  одну часть государственной системы, не обращая внимание на другие ее составляющие.

     При той роли, которую играет государство  и государственное управление в  России, вызывает удивление, ограниченное развитие теории государственного управления и политики в отечественной науке. Государственное управление, конечно, характеризуется многими свойствами управления вообще, однако слово «государственный»  имеет особое значение.

     Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно растет. Процессы реформирования политической и административной систем социума, требуют повышенного внимания к вопросам государственного управления.

     Как разработка, так и воплощение в  жизнь решений политического  руководства, в значительной степени  зависят от бюрократии – особого  слоя людей, на профессиональной основе осуществляющих административную деятельность.

     Как показывает мировой и отечественный  политический опыт, степень политического  участия государственных служащих и осознание ими своего места  и своих перспектив в меняющемся обществе в периоды общественно-политических трансформаций способны оказать  как позитивную, так и негативную роль.

     Однако  нельзя забывать, что конечная цель проводимых реформ – рост уровня жизни  населения и построение зрелого  гражданского общества. Это предполагает, помимо прочего, сокращение управленческих расходов и определение пределов участия бюрократии в общественно-политической жизни, оптимизацию количества людей, задействованных в процессах  администрирования.

     Решение столь комплексных задач невозможно без понимания механизмов политического  участия бюрократии, на основе знания которых возможна адаптация ее корпоративных  интересов к интересам всего  общества.

     Государственная бюрократия как объект специализированного  исследования появляется в работах  обществоведов приблизительно полтора  столетия назад. По времени интерес  к этой проблематике совпал с ускорением промышленного развития, ставшего новым  вызовом для правящих кругов. Более  подробно на степени разработанности  данной проблемы я остановлюсь в  основной части своей курсовой работы, в разделе «Обзор литературы».

     Целью моей работы стало рассмотрение истории возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить и проанализировать литературу по данной тематике;
2. Рассмотреть исторические факты возникновения и развития бюрократии;
3. Рассмотреть понятия бюрократия и бюрократизм. Проанализировать отношение россиян к бюрократии.

       ГЛАВА 1. ФЕНОМЕН БЮРОКРАТИИ.

                           I. Бюрократия: источники и сущность. 

         Слово “Бюрократия” в буквальном  переводе означает  господство  канцелярии(от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления[13]. Само  по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения  и конторы,   как   звенья   государственного   аппарата,   органы   управления предприятий  и  организаций,  создаются  для  управления   происходящими   в подведомственных  структурах  процессами,  для  организации   связей   между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом.  При  этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках  своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается,  что  они  стремятся  не  к собственным  выгодам,  а  действуют  в  интересах  прежде  всего тех,   кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.[14]

         Исходя из буквального значения  слова “бюрократия”, его часто   употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином  “бюрократия” нередко  обозначается  рационально  организованная  система  управления,   в которой работают компетентные служащие на должном  профессиональном  уровне.

       Такое понимание бюрократии во многом связано  с работами немецкого  социолога Макса   Вебера   (1864-1920),   оставившего   заметный   след    в    теории управления[15]. В широком же, и наиболее часто употребляемом  применении,  а также в политической лексике термин “бюрократия” и все производные  от  него употребляются  в  ярко  выраженном  негативном  смысле,   как   своеобразное “контруправление”. То есть  акцент  смещается  в  сторону  извращенных  форм управления (раздутость и  запутанность  аппарата  управления,  многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм,  недоступность, протекционизм  и  др.).  Поэтому  необходимо  четко  дифференцировать   само понимание термина “бюрократия”, так как возникает  возможность  нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их  проявления.  То есть  “бюрократизм”  необходимо  воспринимать  как  врожденный,  тяжелый   и хронический недуг органов управления, который свойственен  любому  обществу, не взирая  на  различия  в социально-политическом  устройстве.  Этот  недуг всеобъемлющ.  При  изменении  форм  управления  он  способен  к  мутации   и приспособляемости.  Такая   непотопляемость   бюрократизма   обусловливается прежде всего источниками его  появления,  его  социальной,  экономической  и политической базой. 

                      1.1. Источники появления и генезис  бюрократии. 

         В определении источников появления  бюрократии  есть  несколько   подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие  во  взглядах на  генезис   этого   явления   и   возможность   его   преодоления.   Из-за недостаточного объема данной работы,  представляется  возможным  представить только две крайние точки зрения на эту проблему.

         Если кратко определить сущность  марксистского  подхода,  можно   сказать: бюрократия - это  социальный  организм-паразит  на  всем  протяжении  своего исторического существования, результат  социально-классовых  антагонизмов  и противоречий   и   материализация   политического   отчуждения.   Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими  структурами и идеологическими  формами  сознания.[16]  Марксистский  подход  имеет  свою систему понятий (“бюрократическое отношение -  государственный  формализм  - политический  рассудок”)   и   ключевые   принципы   анализа   (целостность, конкретность, монизм, классовость и  революционное  отношение  к  классовому обществу и государству).

         Бюрократическое  отношение   обусловлено  экономически,  не  зависит    от интересов, сознания и воли  индивидов,  определяет  их  действия,  и  потому объективно.  Бюрократическое  отношение  -   форма   проявления   социальных противоречий  между  государством  и  обществом,  аппаратом   управления   и гражданами.  Чиновники,  включенные  в  систему  государственного   аппарата обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на  общество  и граждан. Причем высшие уровни доверяют  опыту  и  разуму  низших,  а низшие делегируют высшему знание всеобщего.[17]

         Классики марксизма пришли  к   выводу,  что  бюрократизм   приобретает  тем большие  масштабы,  чем  авторитарнее  политический  режим,  а  степень  его ограничения зависит от степени  демократичности.  В  условиях  авторитарного режима государство сводится  к  “...выделенному  из  человеческого  общества аппарату   управления...   особого   разряда   людей   специалистов,   чтобы управлять...”[18].  В  этих  условиях  государственный  аппарат  приобретает определенную степень самостоятельности  по  отношению  к  обществу,  которое делегирует этому  аппарату  властные  полномочия.  А  эта  самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа  “государственная  цель  превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание  карьеры”[19], в  удовлетворение  своих  материальных  потребностей.  Такое  безразличие  к общественным   делам   выражается   в   государственном   формализме,   т.е. превращение  политических  целей  в   канцелярские   задачи,   и   наоборот. Социальная  почва  государственного  формализма  -  отношения  собственности (частной и государственной),  материальные  интересы  и разделение  труда, которое  порождает   корпоративные   интересы.   Необходимость   их   защиты культивирует устойчивые организационные формы[20]. “Государственный  аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и  заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным”.[21]

         Политический рассудок есть форма  мысли, которая отражает  бюрократические отношения и государственный формализм.  Политический  рассудок  определяется материальным положением индивидов, групп и классов.  А  чем  более  политика довлеет  над  экономикой,  тем  бюрократичнее  государство[22].  Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе  и  особенно  развился  в  восточных деспотиях, базировавшихся  в  соответствии  с  терминологией  К.  Маркса  на “азиатском способе производства” с характерным для  него  большим  значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм  развивался  на почве исторически закономерного процесса выделения управления в  особый  вид общественной  деятельности,   профессионализации   аппарата   управления   и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По  мнению марксистов он достиг наивысшего расцвета в буржуазных  государствах,  прежде всего в тех,  которые  и  на  капиталистической  стадии  развития  сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии.  Не  случайно  анализ  К. Марксом прусского бюрократизма  40-х  гг.  XIX  в.  и  анализ  В.И.  Лениным российского  бюрократизма  в  конце  XIX  и  начале   XX  в.  долгое   время оставались единственным  приемлемым  в  нашей  стране  взглядом  на  природу бюрократии.[23]

         Таким образом, социально-политические  корни бюрократизма, с точки   зрения марксистской  парадигмы,  так  как  он  сформировался  в   эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном  обособлении аппарата управления  от  общества,  утверждении  чиновничьего  эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных  им  властных  полномочий для обеспечения своих  собственных  групповых  и  индивидуальных  интересов, которые определяются прежде всего их материальным положением[24].

         Совсем иные истоки проявления  бюрократии  в  общественно-политической  и хозяйственной жизни описывает  М.  Вебер  в  своем  итоговом,  в  буквальном смысле этого слова,  труде  “Хозяйство  и  общество”,  который  к сожалению остался  незавершенным.  Общим  для  Вебера  и  марксизма  был   взгляд   на бюрократию, как аппарат господства. Но  если  марксисты  рассматривали  этот аппарат прежде всего как инструмент военно-политического господства,  то  М. Вебер  видел  в  этом  организационный  аспект  господства,   обеспечивающий целостность  существования  общества.  Социальная  структурированность,   по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных  групп,  сословий и  т.д.),  находящихся  непосредственно  в  системе  аппарата  управления  и заинтересованных в его консервации, но и для  всех  членов  общества[25].  В этом аспекте господство  получает  свое  функциональное  оправдание,  дающее право на применение прямого насилия узкой  группой  лиц  в  интересах  всего общества,  а  не  того  или  иного  класса.  Источник  дальнейшего  развития бюрократии, пронизывающей все  сферы  общественной  деятельности,  М.  Вебер видит в процессах концентрации (социальной,  политической,  экономической  и др.),  которые  сопровождаются  отчуждением  непосредственного   исполнителя (“производителя”) от средств производства. Это приводит  к  необходимости  в посреднике,  обеспечивающем  восстановление  этой  связи.  То  есть,   корни бюрократии по мнению  М.  Вебера  более глубокие   и лежат не  столько в плоскости экономических отношений и вопросов  собственности,  а  исходят  из онтологической  потребности  человека  в  социальной  структурированности  и организации для обеспечения  своей  повседневной  безопасности.  Поэтому  М. Вебер считает, что бюрократия не  является  “надстройкой”  над  “отношениями эксплуатации и частной  собственности”.[26]  Он  видит  глубокую  внутреннюю связь   процессов   бюрократизации,   огосударствления    собственности    и потребности в социальной организации общества вообще.