Российский
федерализм: начальные
условия
2.1.
Наследие
Современная Россия унаследовала
имперскую систему построения финансовых
отношений между центром и
регионами, при которой метрополия
осуществляла финансовые вливания в
свои провинции, покупая тем самым
их лояльность. Подобная система существовала
в царской России, и она же сохранилась
в Советском Союзе, где РСФСР
являлась чистым донором, а практически
все остальные союзные республики
— реципиентами. Перечисление средств
из центра в регионы объяснялось
исключительно политическими мотивами
и обеспечивало значительную политическую
централизацию. В начале девяностых
годов президенту Ельцину пришлось
столкнуться с резким противодействием
проводимым реформам со стороны влиятельных
групп элиты того времени.
Чтобы обеспечить себе политическую поддержку,
он был вынужден покупать благосклонность
региональных лидеров, добившись их поддержки
в обмен на существенное увеличение их
финансовой и политической автономии
(именно в то время в Татарии была произнесена
историческая фраза «берите столько суверенитета,
сколько можете проглотить»). Передача
полномочий от центра регионам происходила
в процессе неформального торга, который
и определил стиль взаимоотношений между
региональными и федеральными властями.
В итоге в стране сложилась ситуация, при
которой субнациональные органы власти
играют «с правилами», а не «по правилам».
Их основные усилия направлены на отыскание
пробелов и лазеек в законодательстве,
которые позволили бы им использовать
неформальные методы проведения фискальной
политики. Таким образом возник странный
гибрид имперской системы выделения денег
центром и значительной политической
децентрализации, в котором федеральный
бюджет выделяет финансовые средства
регионам в обмен на политическую поддержку,
зачастую не получая таковой взамен.
Одной из особенностей
сложившейся системы межбюджетных
отношений является крайняя слабость
местных органов власти. Отсутствие
собственных источников доходов, которые
могли бы обеспечить их финансовую
самостоятельность, ставит их практически
в полную зависимость от региональных
властей (в 1999 году региональные трансферты
обеспечивали в среднем четверть
доходов больших городов, в то
время как в остальных муниципалитетах
они составляли более половины всего
бюджета). Но даже имеющиеся в распоряжении
местных органов власти инструменты
не используются должным образом
из-за отсутствия у них стимулов
к развитию экономики на вверенной
им территории.
С одной стороны, дополнительные доходы,
полученные ими в результате проведения
эффективной политики, полностью экспроприируются
региональными властями. С другой стороны,
также как и в отношениях между регионами
и федеральным центром, в случае неудачи
местные власти могут рассчитывать на
финансовую помощь со стороны вышестоящего
бюджета. Таким образом, отсутствуют как
кнут, так и пряник, которые могли бы способствовать
проведению местными органами власти
эффективной политики.
Выбивать деньги у
вышестоящих властей оказывается
намного выгодней, чем развивать
свою экономику.
Основой отношений
между уровнями власти, унаследованной
с советских времен, является поддержание
существующего положения вещей,
а не развитие. Получение трансфертов
от вышестоящих уровней власти достигается
в процессе торга, а не обусловлено
наличием конкретных проектов. Усилия
руководителей регионов направляются
на то, чтобы выбить побольше денег
из федерального бюджета и израсходовать
их не на развитие экономики региона,
а на всевозможные социальные выплаты
и «виртуальные» общественные блага,
которые позволили бы им добиться переизбрания.
Отношения с бизнес-элитой строятся по
тому же принципу — в обмен на поддержку
во время выборов, региональные власти
обеспечивают ряду приближенных фирм
привилегированное положение и обеспечивают
им защиту от конкуренции.