Подобная  модель не исключает наличия администрации  субъекта Федерации в качестве государственного органа, но лишь с совещательной  властью, аналогичного по статусу с  Администрацией Президента России, без  права принятия собственных нормативно-правовых решений.

2. Бюрократия и бюрократизм  в системе социально-политических  отношений

     Начало  развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Отправной точкой гегелевского анализа явилось положение о том, что задачей бюрократии являлось служение общественным интересам. Смысл этого служения – в сохранении единства общества, его стабильности и устойчивости. Гегель первый выделил ту роль, которую играют служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общественного организма, противостоя раздробленности, многоликости и мозаичности отношений на уровне гражданского общества. Объединительная функция государства, практическими исполнителями которой становится слой государственных служащих, соответствует реализации всеобщего интереса. Смысл существования этого слоя и его задачи заключаются в отстаивании и сохранении идеи первичности общества как важнейшей социальной целостности по отношению к идее общества как совокупности разнородных индивидуальных интересов.

     Проблема  бюрократии для России не есть только проблема косности определенного управленческого слоя. Эта проблема – не организационная, а политическая и философская. Бюрократия в России – это специфическая матрица русской власти³.

     Широко  известна характеристика бюрократии как социального слоя, который в целях сохранения status quo, в рамках правил игры капиталистического общества с его индивидуализированными интересами, выдает свой узкокорыстный интерес за «всеобщий интерес». Призванная объединять, она фактически «разъединяет и властвует». В России функция бюрократии глобальнее и губительнее. Укорененность бюрократии как единственной привластной силы, как ведущего правящего слоя тормозит прогрессивное (реальное и теоретическое) разделение власти на власть, отправляемую как суверенитет, и власть, отправляемую как собственность, – разделение, составляющее центральный тезис прогрессивного развития современного общества. Об этом особом характере русской власти хорошо сказано у американского исследователя Р.Пайпса⁴: «Каждый, кто изучает политические системы незападных обществ, скоро обнаружит, что в них разграничительная линия между суверенитетом и собственностью либо вообще не существует, либо столь расплывчата, что теряет всякий смысл, и что отсутствие такого разграничения составляет главное отличие правления западного типа от незападного… В условиях первобытного общества власть над людьми сочетается с властью над вещами, и понадобилась чрезвычайно сложная эволюция права и институтов (начавшаяся в Древнем Риме), чтобы она разделилась на власть, отправляемую как суверенитет, и власть, отправляемую как собственность. Мой центральный тезис состоит в том, что в России такое разделение случилось с большим запозданием и приняло весьма несовершенную форму».

    При всем многообразии трактовок содержания бюрократии как непременной части  государственного механизма выделяются следующие подходы: веберовская трактовка, марксистско-ленинская, имперская ("азиатская" и "реалистическая" (современное понимание и трактовка проблемы в развитых зарубежных странах).

    В научном отношении наиболее разработанной  считается теория бюрократии немецкого  ученого-социолога М. Вебера, изложенная в фундаментальном труде "Хозяйство  и общество". Она составляет фундамент  современного понимания проблемы, а  также практики государственного управления. В своей трактовке бюрократии он выступает как "ценностно-нейтральный  позитивист". Применяемые им подходы  в исследовании феномена бюрократии и сделанные выводы послужили  основой для дальнейшего развития науки административного права  и теории государственного управления в XX веке. В XXI веке они также интересны  для исследователей не только с исторической точки зрения.

    Бюрократическую организацию он понимал как наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач  управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в обезличении ее функционирования. Это дает определенные гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выделяет два существенно различных типа бюрократической организации: патримониальная бюрократия и рациональная бюрократия⁵.

    Патримониальная бюрократия. Этот тип организации  бюрократии в большей степени  носит исторический характер. Наиболее широко был распространен в Древнем  Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для нее характерны следующие черты.

    Нахождение  непосредственно в распоряжении господина (правителя) особого аппарата управления.

    Назначение  на государственную должность рассматривается  как милость правителя, которую  он оказывает только тем лицам, на чью преданность может положиться. Принцип личной преданности здесь  является одним из основных условий.

    Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая к случаю. Поэтому  вместо бюрократической "беспристрастности" решение конкретного дела в значительной степени зависело от личного усмотрения чиновника.

    Границы между сферами полномочий патримониальных  чиновников носят нечеткий характер. Поэтому для занятия руководящей должности не требовалось наличия специальных образования и подготовки у претендентов.

    Наличие властных полномочий чиновники рассматривают  как личную привилегию и считают  вполне законным возможность извлечения личных экономических интересов.

    Подобный  подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), как  правило, применялся (да и применяется) в странах с антидемократическими политическими режимами. Наибольшего совершенства он достиг в Китае, где применялся более двух тысяч лет - вплоть до начала XX века, обеспечивая стабильность существующей имперской системе⁶.

    Специалистами отмечается, что одним из главных  секретов такой уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело  возможности осознавать себя самостоятельной  политической силой. Для этого предпринимались  хорошо продуманные и проверенные  на практике меры, позволяющие успешно  держать их на положении лакеев. Тщательно соблюдался принцип автономизации  бюрократии. Для предотвращения возможности  формирования бюрократической корпорации применялись специальные механизмы  разобщения интересов чиновников. В  целом они отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической  системы, но государство отдавало приоритет  недопустимости возможности возникновения  в чиновничьей среде организованной коалиции. Действующая система "сдержек  и противовесов" выражалась в  следующем.

    Отсутствие  у чиновников узкой специализации, позволяющее при необходимости  иметь возможность их безболезненной замены.

    Наличие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности в бюрократической  организации. Успешная сдача специальных  экзаменов или дача взятки не являлись гарантией успеха.

    Крайне  ограниченная перспектива служебной  карьеры. Это обстоятельство лишало смысла у чиновника стремление создания системы личных связей, способствующих продвижению по службе.

    Личная  зависимость чиновников всех управленческих уровней от волеизъявления императора. Должность главы правительства  не предусматривалась. Ее функции выполнял сам император, лично назначавший  чиновников на занимаемые должности.

    Применение  жестких мер, направленных против возможности  установления неформальных связей в  среде чиновников. К числу таких  мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся  к одному семейному клану, служить  в одной провинции.

    Запрет  на вступление в брак с женщинами  из числа местных жителей.

    Оплата  труда чиновника напрямую зависела от его умения выжать из императорских  подданных максимум доходов, в том  числе и в свою личную пользу. Этот довольно распространенный среди  чиновников "грех" делал его  достаточно уязвимым. Поэтому и позволял власти держать его под страхом  разоблачения, а значит, он становился весьма послушным и управляемым.

    Запрещение  приобретения собственности, находящейся  под юрисдикцией государственного чиновника.

    Полное  отсутствие у чиновника корпоративных  гарантий и беззащитность от возможности  применения по отношению к нему произвола  со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, иные виды взысканий).

    Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии, осуществляемый обладающей широкими карательными полномочиями секретной полицией (цензоры).

    В этой связи небезынтересным является государственный подход к институту  формирования советских государственных  служащих. Сразу же по приходу к  власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном  аппарате. Руководящие посты могли  занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих уровней. 
 
 
 
 

Список  литературы

1. Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации".
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Издание 2-е, дополненное. М.: Омега-Л, 2004. 584 с.
3. Мешков П.Я. «Бюрократизм и бюрократия в системе социально-политических отношений / Социально-политическая наука.1992,№1
4. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 359 - 360;
5. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для вузов. М.: ИКФ "Омега-Л"; "Интерстиль", 2003. 382 с.
6. http://ru.wikipedia.org/wiki/Ричард Пайпс