Правовые основы финансового контроля

1. Правовые основы  финансового контроля.

Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Требование соблюдения законности в деятельности по образованию, распределению и использованию  денежных фондов государства и субъектов  местного самоуправления имеет конституционную  основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные  лица, граждане и их объединения  обязаны соблюдать Конституцию  Российской федерации и законы (п. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и  порядок проведения финансового  контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику  в отдельных финансово-правовых институтах

Основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается  в:

а) проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

б) проверке правильности использования государственными и  муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в  их хозяйственном ведении или  оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;

г) выявлении внутренних резервов производства - возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.1

На современном  этапе произошли изменения в  организации финансового контроля, в его содержании. В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной  самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного  внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников. Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти. В их системе создаются  специальные контрольные органы.

Изменилась система  контрольных органов: упразднены органы народного контроля, в связи с  изменением системы политической власти и установлением власти Президента Российской Федерации организован президентский контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента Российской Федерации. :

Сформированы и  действуют новые органы финансового  контроля: Министерство по налогам  и сборам; функции финансового  контроля осуществляют органы Федерального казначейства. Широкое развитие получил  контроль в новой форме аудиторской  деятельности.

Принцип разделения властей придает финансовому  контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе; Федерации, а также в уставах (основных законах) краев, областей, других субъектов Федерации, финансовый контроль в них выделен, особо. Так, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Состав и порядок деятельности. Счетной палаты определяются федеральным законом.2 К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет  об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством Российской Федерации (ст. 114 Конституции), а также отчеты о внебюджетных государственных (федеральных) фондах.

Контрольные функции  в области финансов выполняют  также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной  Думой в рамках своих предметов  ведения. Особая роль среди них принадлежит  Комитету по бюджету, налогам, банкам я  финансам, осуществляющему контроль в этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной  Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях.

Глава 26 Бюджетного кодекса РФ3 (не вступившего в  действие) устанавливает основы государственного и муниципального финансового контроля.

Согласно ч. 2 статьи 265 БК РФ предусматривает право соответствующих  законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на:

получение от органов  исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной  информации об их исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

создание собственных  контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные  палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления) для финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, главные  распорядители, распорядители бюджетных  средств.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и  текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных  распорядителей, распорядителей и получателей  бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.4

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

В установленных  случаях Министерство финансов Российской Федерации осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических  лиц - получателей гарантий Правительства  Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения  Министерства финансов РФ соответственно их компетенции.5 Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальное контрольное подразделение, предназначенное именно для проведения финансового контроля: это Контрольно-ревизионное управление (КРУ) с его органами на местах.6

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне контрольные  полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные  внебюджетные фонды только федерального уровня. И в тех случаях, когда  проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности  бюджетного устройства в Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации  и органов местного самоуправления в установленных законодательством  пределах, их ответственностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.

При самостоятельном  исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

В целях эффективности  президентского контроля в ведении  Президента Российской Федерации создан специальный контрольный орган - Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное  из Контрольного управления Администрации  Президента Российской Федерации).

Контрольное управление имеет территориальные подразделения (окружные инспекции). Все эти органы действуют как система обеспечения  конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Они  осуществляют от имени и по поручению  Президента РФ президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, указов и распоряжений Президента. Управление подчиняется непосредственно Президенту РФ в качестве структурного подразделения его Администрации. -

Контрольное управление Президента - орган широкой сферы  контрольной деятельности, составной  частью которого является финансовый контроль. Среди его функций-анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также учреждений и организаций; .рассмотрение жалоб и обращений , граждан, предприятий, учреждений и организаций. Все- они предполагают возможность проведения контроля, являющегося по своему содержанию финансовым.

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции - Правительство Российской Федерации, правительства республик в составе  Федерации, администрации других субъектов  Федерации направляют контрольную  деятельность подведомственных им органов  государственного управления, в том  числе финансовых, а также непосредственно  сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих; полномочий Правительство Российской Федерации  на основании Конституции России (ст. 114) и Закона "О Совете Министров--Правительстве  Российской Федерации" контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль за исполнением  законов Российской Федерации и  иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает  меры по устранению их нарушения.

Одновременно в  полномочия Правительства Российской Федерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственных ему министерств, государственных комитетов и других, включай органы федеральной службы финансовой сферы.

Министерство по налогам и сборам7 и Федеральная служба налоговой полиции8 действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях-во внебюджетные фонды. Они наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства.

Функции органов  страхового надзора Министерства финансов также ограничены особой сферой - страховой  деятельностью. Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений.9

Функции банков в  области финансового контроля в  современный период существенно  изменились. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики  и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были органами государственного управления с властными полномочиями. Однако на основе нормативных актов банкам поручено контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями соблюдение порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства. В остальном банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.