Исполнительная власть в РФ

Структуру исполнительной власти отличает иерархичность, необходимая для высокой скорости управления, и обычно во главе ее один человек, персонифицирующий наибольшую политическую ответственность. Однако помимо политической ответственности и управления, есть еще и аспект церемониальных функций и представительских обязанностей. Обе эти персонификации может совмещать один человек в рамках одной должности (как, например, президент США).  В некоторых политических системах представительные функции главы государства и управленческие полномочия главы исполнительной власти закреплены за разными должностями - например, монарх и премьер-министр в Великобритании,  или федеральный  президент и федеральный канцлер в ФРГ. 

Исполнительную  власть осуществляет не только правительство, но и сложная система органов  административного характера, а  также бюрократия – профессиональные государственные служащие. Но разделение кадрового состава исполнительной власти на «политических лидеров» и  «бюрократические элементы» зачастую неправомерно. Так, в США единственным избранным политиком является президент, а высшее и среднее звено исполнительной власти занимают люди, зависящие от назначенной президентом администрации, пока она пребывает во власти. В  Великобритании, наоборот, высшее звено  бюрократов, госслужащих во многом формирует политику государства. В  Китае госслужащие сочетают в  себе и бюрократический статус и  политический элемент, поголовно являясь  членами Коммунистической партии Китая.

Политическое  ядро исполнительной власти в стране отвечает за выполнение стандартных  функций:

- выработка  государственной политики и контроль за ее проведением

- управление  государственной администрацией

- соотнесение  своих действий с ожиданиями  общества

- принятие  решений в кризисных ситуациях

- в случае  совмещения одним лицом должности  главы государства и главы  исполнительной власти - обязанности  представительного (церемониального  характера) 

Исполнительная  власть в российской политической системе  сегодня: особенности, риски, структура

В системе  исполнительной власти РФ существует неопределенность по вопросу о том, кто является ее главой. Если обратиться к официальному интернет-представительству исполнительной власти РФ в сети Интернет (на сайте Правительства РФ), можно увидеть бицефальную схему с разделением сфер компетенции между президентом и премьером, но с визуальным иерархическим превосходством президента[7]. Текст Конституции России содержит положения о том, что Правительство нашей страны «осуществляет исполнительную власть», а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113). Однако если проанализировать статьи Конституции, определяющие функции и полномочия Президента, можно прийти к выводу, что они характерны именно для главы исполнительной власти. Дискуссии по поводу статуса президента сосредоточены на том, является ли он фактическим главой исполнительной власти, или он занимает особенное положение в системе государственного устройства РФ.  В пользу первого подхода приводят следующие аргументы:

- принятие  решений по всем отнесенным  к ведению исполнительной власти  вопросам Конституция доверяет  именно Президенту, ему же вверяются  возможности расширенного контролю  над деятельностью органов исполнительной  власти, а ряд ключевых органов  – таких как силовые министерства - напрямую подчинен главе государства;

- президент  наделен эффективным механизмом  контроля за деятельностью Правительства, включая его право председательствовать на заседаниях этого органа, право на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации).

- президент  руководит исполнительной властью  в сфере кадровой политики, ему  принадлежит решающее слово при  формировании состава Правительства РФ, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Сторонники  второго подхода, в связи с  необозначенностью в Конституции статуса Президента как главы исполнительной власти, предпочитают формулировку, что он занимает особое положение в системе организации государственной власти страны. Носителем исполнительной власти по Конституции, несмотря на солидные полномочия президента в отношении правительства, кабинет министров. Бицефальность системы в данном случае выражается в том, что

- есть  разделение на сферы, преимущественно  отнесенные к компетенции президента  РФ (внешнеполитический и силовой  блок) и правительства РФ (в соответствии с чем ему подчинены ряд министерств и ведомств)

- есть  некоторое пересечение полномочий, в рамках которого президент  осуществляет контроль напрямую, вырабатывая политику, а обеспечение  ее выполнения ложится на плечи  правительства во главе с премьер-министром.

Так, отечественный  правовед Л.А.Окуньков обратил внимание на то, что сферы пересекающихся полномочий Президента и Правительства РФ, при внимательном исследовании, раскрывают функциональную иерархию российской исполнительной власти[8]. К одной из таких сфер относится внешняя политика, относительно которой Конституция и федеральные законы предусматривают следующие полномочия этих органов:

Президент осуществляет руководство внешней  политикой Российской Федерации (п."а" ст. 86 Конституции РФ);

Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. "д" части 1 ст. 114 Конституции  и ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

 
Принципиальная разница между  полномочиями главы государства  и Правительства состоит в  том, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации в полном объеме, включая определение общей стратегии внешней политики и текущего внешнеполитического курса, и непосредственное руководство Министерством иностранных дел. Правительство же организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий: «...осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации» (п. "д" части 1 ст. 114 Конституции).

В целом, если исходить из сегодняшней структуры федеральных органов исполнительной власти РФ и практики, можно отметить сходство с Австрией и Финляндией, где президент концентрируется на внешней политике, обороне и безопасности, а премьер и кабинет – на внутренней политике и вопросах социально-экономического блока.

Если  обратиться к зарубежному опыту, в центре внимания должен быть не вопрос о том, кто возглавляет исполнительную власть, а то, как форма политического  устройства соответствует принципу разделения властей, и позволяет  осуществлять контроль над исполнительной властью.

Первое, на что обращают внимание в российской политической системе - закрепленная в  Конституции высокая степень  контроля президента над кабинетом  министров, в том числе и право председательствовать на его заседаниях, назначать и отстранять членов кабинета, единолично определять стратегические направления политики государства. В таких условиях возрастает влияние советников и консультантов из Администрации президента, формально не являющейся органом исполнительной власти, что дополнительно снижает статус правительства. Риски чрезмерной концентрации полномочий в руках президента увеличиваются в силу того, что функции законодательной ветви власти РФ ограничены с нескольких сторон.

Первый  блок ограничений касается законотворческих полномочий парламента, начиная с права законодательной инициативы. Согласно Конституции это право принадлежит Президенту, Правительству, Государственной Думе, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации, законодательным органам власти субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему арбитражному судам по вопросам их компетенции. На практике именно исполнительная власть РФ формирует повестку дня законодательного органа. Некоторые вопросы официально находятся под контролем исполнительной власти: согласно закону «О Правительстве Российской Федерации», Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты и т.п. Кроме этого, действует право вето Президента РФ, который при поступлении закона на подпись может отправить его на повторное рассмотрение, когда для преодоления вето потребуется квалифицированное большинство.  Скорректировать намерения и решения законодателей могут и подзаконные акты различных органов, номинально необходимые для адекватной реализации принятых Думой законов. Существенным фактором является право Президента и Правительства издавать указы и распоряжения, которые, в условиях отсутствия соответствующего закона, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Второй  блок ограничений касается разработки и принятия бюджета страны, а также  контроля за его выполнением - то есть важнейших функций законодательной власти. Бюджет РФ должен разрабатываться Государственной Думой, однако Конституционное законодательство и сложившаяся практика определяют другую парадигму: проект бюджета основывается на сформулированных Президентом основных направлениях внешней и внутренней политики, и в качестве законопроекта разрабатывается Правительством. Таким образом, Государственная Дума как представительный орган только в некоторой степени модифицирует и одобряет бюджет страны. Прямого контроля российского парламента над исполнением бюджета не предусмотрено. Эту функцию выполняет специальный административный орган - Счетная палата Российской Федерации.

Небезусловны и механизмы контроля над деятельностью исполнительной власти, имеющиеся у российского законодательного органа. Среди них реалистичным является право вызывать отдельных членов правительства для заслушивания отчетов об их деятельности и создавать отдельные комиссии парламента для рассмотрения отдельных политических проблем. Тогда как возможность процедуры отстранения Президента РФ от должности в порядке импичмента процессуально затруднена. В США Палата представителей выносит решение о предъявлении обвинения президенту большинством свыше двух третей голосов, и затем Сенат таким же квалифицированным большинством должен подтвердить это решение нижней палаты. Президент отрешается от власти, и против него можно возбудить уголовное дело на общегражданских основаниях. В РФ сначала требуется заключение Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключение Конституционного Суда о соблюдении Госдумой порядка выдвижения обвинения против Президента.

Также затруднена возможность отставки правительства  в результате вынесения вотума недоверия: окончательное решение об отставке правительства принимает Президент  РФ, который может не согласиться  с этим решением, что при определенном развитии событий может привести к роспуску им Думы.

В совокупности все эти нюансы устройства исполнительной власти РФ заставляют некоторых политологов  классифицировать сложившийся режим  как дрейфующий в сторону суперпрезиденциализма.