Государственная служба: история, тенденции развития

     В случае возвращения партии власти эти  лица могут претендовать на занятие  прежней или равной по оплате должности.

     Это чем-то напоминает нашу прежнюю категорию  должностей «Б» - сегодня  «помощники(советники)».

     Институт  почетных чиновников – тоже специфическое немецкое изобретение.

     К этой категории относят лиц, назначаемых  на почетную должность – без оплаты  или каких-либо льгот.

     Но  звание «почетного чиновника» является в глазах германских граждан статусным отличием получившего его человека, это дает ему определенные моральные преимущества. Такого рода должности предполагают участие человека в каких-либо комитетах или комиссиях – типа нашего «на общественных началах».  

     Становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германии 23 мая 1949г. Конституция ФРГ положила конец тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, начало которых, как было сказано выше, приходится на первую половину XVIII века.

     Важные  положения, касающиеся института государственной  службы в Германии, содержатся практически  во всех разделах Конституции. Они-то и составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе Германии. 

     Государственная служба Великобритании – представляет англо-саксонскую традицию организации госслужбы.

     В отличие от других западных стран, где  принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Англии действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник рассматривается в английском праве как «гражданский слуга Короны», в отличие от её «военных слуг». Сам термин сложился в британской колониальной администрации в Индии.

     Особый  «английский путь» состоял в  том, что Соединенное Королевство  гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной  службы в современном смысле этого  слова. Министерства, правда, существовали ещё  с XVII века, но их роль была значительно меньшей, чем, например, во Франции. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств комплектовался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству.

     Это, однако, не порождало больших злоупотреблений  по следующим причинам:

     -ограниченные  полномочия служащих;

     -принадлежность большинства служащих к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий  имущественный и образовательный уровень;

     -«премиальный»,  т.е. нерегулярный характер материального  вознаграждения.

     Служба, таким образом, была как бы «почетной  обязанностью благородных людей».

     Создание  профессиональной гражданской службы началось в Британии в 1854 году с так  называемого доклада Норткота –Тревельяна. Сэр Стафорд Норткот был тогда  премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в  докладе свой богатый административный опыт в знаменитой Ост-Индской компании.

     Главный упор в докладе делался на необходимость  создания высококвалифицированной  гражданской службы, комплектуемой  на основе профессиональных качеств  людей. Рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив её открытыми конкурсными экзаменами. Далее авторы предлагали разделить всех служащих на два широких класса – административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось на основе достоинств служащих, а не их выслуги.

     Система, созданная на основе доклада Нордкота-Тревельяна, успешно работала до середины XX века.  

     Следующий этап реформ начался с знаменитого  Фултонского доклада 1968 года. Центральной  идеей доклада была профессионализация государственной службы. Предлагалось создать механизмы для укомплектования её на всех уровнях экономистами и другими специалистами с научной подготовкой. Предлагалось создать возможности для привлечения талантливых людей из бизнеса и науки. Рекомендовалось открыть колледж гражданской службы для повышения квалификации администраторов, прежде всего в области технологии управления.

     Многие  изменения в организации государственной  службы в Англии связаны с Маргарет Тетчер.  По её  инициативе была разработана  программа, кратко называемая «Первые  шаги», которая была запущена в 1988 году  и до сих пор находится в стадии реализации. Её ведущей целью было внедрение «нового менеджеризма», т.е. рыночных механизмов и стимулов в практику госслужбы. 

     Государственная служба США 

     История американской государственной службы заметно отличается от истории европейских институтов госслужбы. Она детище американской политической системы и американского общества со всей его спецификой.

     Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада, который называют «великим американским экспериментом».

     В сознании «среднего американца»  до сих пор живет доля подозрительности по отношению к государству и  его представителям  - чиновникам.

     Первоначально американцы вообще хотели обойтись без  постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам. Однако довольно скоро они убедились, что выборные лица также способны на злоупотребления, как и постоянные служащие. А отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах.

     Начало  современной гражданской службы в США связывают с «Пидлтонским актом» 1883 года, позволившим вслед  за Англией воплотить в жизнь  принцип квалификационных экзаменов для служащих и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов.

     Серьёзный вклад в совершенствование американской административной системы сделал в  конце 80-х годов Вудро Вильсон  – впоследствии Президент США, а  в те годы профессор университета. В центре его теории, изложенной в книге «Изучение администрации», опубликованной в 1887 году, стоят такие принципы госслужбы:

     -единство  управления;

     -четкая  организационная иерархия;

     профессионализм;

     -контроль.

     Однако  в вопросе отделения политики от государства В.Вильсон был сдержан. Он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию, а настаивал лишь на большей профессионализации администраторов.

     Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хетча, принятый Конгрессом в 1939г. Он запретил им участвовать в любом качестве в избирательных компаниях, а также использовать свое служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии.

     За  прошедшие десятилетия Закон  подвергался неоднократной критике, однако «реполитизация» администрации остается ведущей тенденцией развития государственной службы США до сих пор. 
 
 

     Надо  сказать, что американский госаппарат за последнее время существенно  изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Начатая еще при Картере программа создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии стимулировала процесс изменения отношений между аппаратом и обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие блага ему может представить государство, постепенно стал превращаться в активного клиента – потребителя услуг государственной службы. Согласно теории Рейгана и его британской «коллеги» и единомышленницы М.Тетчер, государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные.

     Результаты  этого подхода оказались неоднозначными. С одной стороны, реализация идеи «прозрачной» госслужбы способствовала повышению эффективности работы чиновников. В условиях американской конкуренции во всем, в том числе в возможности граждан получить многие услуги в разных госорганах, чиновнику приходится делом доказывать свою полезность. Гражданин при этом является не «просителем» (как у нас), а «клиентом», «потребителем услуг».

     С другой стороны, «маркетизация» госорганов привела к снижению уровня административной морали служащих, а также к уходу  многих квалифицированных работников в другие сферы. Статус госслужбы  понизился.

     Осознание необходимости серьезных изменений в американской гражданской службе пришло на рубеже 80-90-х годов. В 1993 году Конгрессом США на основе рекомендаций Комиссии вице-президента А.Гора был принят Закон о деятельности Правительства и её результатах, который предусматривает программу «административной революции» на несколько лет.  

     Государственная служба КНР

     Традиционная  конфуцианско-легистская система государственной  службы была построена на принципах  служения чиновников императору –  сыну Небес. Чиновники были на положении  императорских лакеев. Но служба была стабильна – просуществовала более 2-х тысяч лет. К концу 19-го столетия это система власти  пришла в Китае в полный упадок. Эффективность её снизилась до минимума, а коррупция возросла до немыслимых даже по китайским меркам масштабов.

     С.Ю.Витте  описывает, например, как российская сторона дала двум высшим китайским  сановникам взятки за подписание договора о передаче России  Квантунской  области.

     В последовавший затем полувековой  период войн, междоусобиц и революций  госслужба в Китае практически разрушилась. Во времена Мао её пытались построить заново по советским образцам, но затем в период «культурной революции» госслужбу вновь уничтожили.

     Становление современной государственной службы КНР связано с принятием на заседании  Постоянного бюро Государственного Совета КНР   ( Правительства КНР) 24 апреля 1993 года Временного положения о государственных служащих.

     Анализ  проводимой реформы государственной  службы показывает, что она, как и  многое в китайской модернизации, представляет собой компромисс старого и нового. С одной стороны, провозглашены принципы открытости, равенства, конкуренции и отбора кадров на основе экзаменов и других механизмов. С другой стороны, политическая нейтральность считается для служащего неприемлемой. Государственные служащие по –прежнему должны быть проводниками линии Компартии Китая и сочетать в себе  качества политической сознательности и профессиональной компетентности. Поэтому проверку идеологических качеств включена в систему отбора, главный принцип которой – отбор людей, являющихся одновременно «и коммунистами», и экспертами.