Опека и попечительство

Относительная свобода, предоставленная  несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, в том числе в гражданско-правовой сфере, не означает, что им вовсе  не нужна помощь в осуществлении  тех прав и обязанностей, обладателями которых они являются. Эта помощь со стороны попечителя отличается большим разнообразием: она может заключаться в совете, как поступить в данной ситуации, в посещении учреждений, организаций, способных, так или иначе, помочь подростку.

Граждане Российской Федерации  вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют  соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о  возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности  соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении  гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. С этого момента  гражданин становится полностью  дееспособным (ст. 21 ГК РФ).¹Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Однако возможны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Таким образом, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

1.2. Источники правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства

Конституция РФ предусматривает  государственную поддержку детства, защиту детства и семьи государством. При этом Конституция, как основной закон, определяет формирование соответствующей  нормативной базы. Государственная  семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу, а  именно:

• Конституция Российской Федерации
• Гражданский кодекс Российской Федерации
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
• Уголовный кодекс Российской Федерации
• Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
• Семейный кодекс Российской Федерации
• Федеральный закон от 15.11.1997 № 143 – ФЗ «Об актах гражданского состояния»
• Федеральный закон от 21.12.1996 №  159 – ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
• Федеральный закон от 24.06.1999 № 120 – ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»
• Федеральный закон от 24.04.2008 № 48 – ФЗ «Об опеке и попечительстве»
• Федеральный закон от 31.05.2002  № 62 – ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»
• Федеральный закон от 16.04.2001 № 44 – ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»
• Постановление правительства РФ от 18.05.2009 № 423 «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации»
• Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контролю за ее осуществлением»
• Постановление Правительства РФ от 27.11.2000 № 896 «Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»
• Постановление Правительства РФ от01.07.1995 № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
• Постановление Правительства РФ от 10.03.2005 № 123 «О полномочиях Министерства образования и науки Российской Федерации по оказанию содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи»
• Постановление Правительства РФ от 04.04.2002 № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием»
• Постановление Правительства РФ от29.03.2000 № 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства»
• Постановление Правительства РФ от 01.05.1996. № 542 «Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»
• Приказ Минздравсоцразвития РФ от 25.06.2010 № 480 н «О порядке предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей»
• Закон Саратовской области от 02.08.2007 № 150 – ЗСО «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области»
• Закон Саратовской области от 09.11.2007 №248 – ЗСО «О социальной поддержке и материальном обеспечении приемных семей в Саратовской области»
• Закон Саратовской области от 06.03.2007 № 19 – ЗСО «О единовременном пособии при усыновлении (удочерении) детей сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Саратовской области»
• Закон Саратовской области от 29.12.2004 № 134 – ЗСО «Об утверждении порядка и размера ежемесячных денежных выплат на содержание детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство), в Саратовской области»
• Закон Саратовской области от 28.12.2007 № 297 – ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Саратовской области»
• Постановление Правительства Саратовской области от 19.01.2005 № 20-П «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
• Постановление Правительства Саратовской области от 14.06.2007. № 228-П «О порядке назначения и выплаты единовременного пособия при усыновлении (удочерении) детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей»
• Закон Саратовской области «О социальной поддержке и материальном обеспечении приемных семей в Саратовской области»

     Что касается Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то в целом необходимо отметить, что закрепление норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе не вполне целесообразно на фоне работы по кодификации федерального законодательства и перспективы создания Свода законов. Имеющиеся в данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечительстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю с целью сохранения теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе национального законодательства и обеспечению доминирования кодифицированного правового материала было необходимо, не принимая отдельного Федерального закона об опеке и попечительстве, включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части первой Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление же норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве и Гражданском и Семейном кодексах.

Так, в частности:

ч. 2 ст. 11ФЗ «Об опеке и  попечительстве», закрепляющая необходимость  согласия лица на присвоение статуса  опекуна либо попечителя, дублирует  положения п. 3 ст. 35 Гражданского кодекса  РФ.

Права и обязанности опекунов и попечителей закреплены в ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве», в ст. 148 Семейного кодекса РФ, часть обязанностей опекуна и  попечителя, кроме того, содержится в тексте ст. 36 Гражданского кодекса  РФ.   Правовые основы распоряжения имуществом подопечного закреплены в ст. 19 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и в ст. 37 Гражданского кодекса РФ.  Доверительному управлению имуществом подопечного посвящены ст. 38 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 ФЗ «Об опеке и попечительстве».                                         Кроме дублирования нормативного материала наблюдаются и случаи его распыления. Так, например, основания прекращения опеки и попечительства не сведены в одной статье закона, а распределены между ст. 29 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 40 Гражданского кодекса РФ. ¹

 Выделение нормативного  регулирования институтов опеки  и попечительства в отдельный  Федеральный закон имеет и  другие недостатки, одним из которых  является неполнота нового специального  Федерального закона, который, закрепляя  правовой статус опекуна и  попечителя, ничего не говорит  о комплексе прав и обязанностей  опекаемых и подопечных лиц.  Этому вопросу посвящена ст. 148 Семейного кодекса РФ. Наличие  подобного правового пробела  красноречиво свидетельствует о  том, что законодателю не было  необходимости принимать самостоятельный  нормативный правовой акт по  вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте. Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства), на уровне нормотворчества субъектов РФ. Тем самым данная статья снимает возможные споры о компетенции между уровнями государственной власти по поводу нормативной регламентации отношений в сфере опеки и попечительства, фактически делегируя законодательным органам субъектов федерации право на принятие своих законов при наличии пробелов соответствующего федерального законодательства.

 Согласно Письму Минобрнауки  России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении  деятельности по опеке и попечительству  в отношении несовершеннолетних»15 законы субъекта Российской Федерации,  нормативные правовые акты органов  государственной власти субъекта  Российской Федерации, регулирующие  вопросы организации и осуществления  деятельности по опеке и попечительству  в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать:

- определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

- установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

- нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;

- порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;

- порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

 В качестве примеров  законов субъектов Федерации  по вопросам опеки и попечительства  можно назвать: Закон Астраханской  области от11.02.2002 г. № 6/2002-ОЗ  «О защите прав детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей», Закон Астраханской  области от 28.03.2005 года №12/2005-03 «О  размере и порядке выплаты  денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребёнка», Закон  Астраханской области от 19.12.2008 №77/2008-03 «О внесении изменений в закон  Астраханской области «О наделении  органов местного самоуправления  муниципальных образований «Икрянинский  район» и «Красноярский район»  Астраханской области отдельными  государственными полномочиями».

 Согласно ч.4 ст. 3 Федерального  закона о «Об опеке и попечительстве»  структура исполнительных органов  государственной власти субъекта  Российской Федерации в целях  организации и осуществления  деятельности по опеке и попечительству  определяется высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации  (руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти  субъекта Российской Федерации)  в соответствии с настоящим  Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».16 Согласно данному закону к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Наконец, Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции  РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора. Конкретизируя  данное требование Основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке  и попечительстве» содержит стандартную  оговорку о приоритете международных  договоров Российской Федерации  над национальным законодательством.

 Таким образом, за  последнее время институт опеки  и попечительства претерпел значительные  изменения благодаря принятию  ФЗ «Об опеке и попечительстве»,  в котором сформулированы принципы  государственного регулирования  в этой области, определены  права и обязанности органов  опеки и попечительства, правовой  статус опекунов и попечителей,  упорядочены процедуры установления  и прекращения опеки и попечительства. Закон оставляет только две  формы устройства детей в семью:  опеку и усыновление. Приемная  семья и патронатное воспитание  становятся теперь видом опеки.

Глава 2. Анализ деятельности органа опеки и попечительства в  устройстве детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2.1. Структура и организация работы отдела опеки и попечительства Саратовского района Саратовской области при работе с детьми

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Опекуна и попечителя назначают  постановлением главы районной, городской, районной в городе администрации  по месту жительства лица, нуждающегося в опеке (попечительстве) или по месту  жительства будущего опекуна (попечителя). Администрация возлагает на свои структурные подразделения, в частности, на отделы или управления образования  осуществление необходимых действий по опеке и попечительству. В их число входит: обследование условий, в которых находится несовершеннолетний и оформление акта обследования; в  случае необходимости, временное устройство ребенка в специальное детское  учреждение (приют, интернат); поиск  подходящей кандидатуры опекуна (попечителя); подготовка документов, необходимых  для назначения опекуна (попечителя) либо для его отстранения от обязанностей; надзор за деятельностью опекуна (попечителя); оказание помощи в воспитании подопечного  и др.

Отдел опеки и попечительства является структурным подразделением администрации Саратовского муниципального района и находится в прямом подчинении заместителя главы администрации  Саратовского муниципального района по социальной политике.

В своей деятельности отдел  опеки  и попечительства руководствуется  Конституцией РФ, Указами и распоряжениями президента РФ, постановлениями и  распоряжениями Правительства РФ, Гражданским  кодексом РФ,  Семейным кодексом РФ,  Жилищным кодексом РФ,  Законом РФ от 10.07.1992 г. № 3266 - 1 «Об образовании», Федеральным Законом  от 24.04.2008 г. № 48 - ФЗ, «Об опеке и попечительстве», Федеральным Законом  от 21.12.1996 № 159 - ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот  детей, оставшихся без попечения родителей»,  Законом  РФ от  04.07.1991 г. № 1541 -1 «О приватизации жилищного фонда»,   Федеральным Законом  от 29.07.1998 г. № 124 - ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», Федеральным  Законом от 24.06.1999 г. № 120 - ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», нормативными и инструктивными документами по вопросам социальной защиты несовершеннолетних, утвержденными  Министерством образования РФ, Министерством образования Саратовской области, Конвенцией ООН «О правах ребенка», законами и нормативно – правовыми актами субъекта  РФ, приказами и распоряжениями  государственного органа опеки и попечительства  субъекта РФ, Уставом  Саратовского муниципального района, настоящим Положением и планом работы  отдела опеки и попечительства на календарный год.

Функции отдела опеки и  попечительства - в отношении несовершеннолетних, в т.ч. детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей  – сирот и детей, оставшихся без  попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет:

1) осуществляет защиту  прав и законных интересов  несовершеннолетних, в т.ч. детей  – сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей,  а  также лиц из числа детей  – сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей, в  возрасте от 18 до 23 лет, осуществляет  межведомственную  координацию;

2) принимает решение о  признании ребенка нуждающимся  в государственной защите;

3) осуществляет выявление,  учет и устройство детей, оставшихся  без попечения родителей, обследует  условия их проживания (по согласованию  с  управлением образования);

4) ведет банк данных  о детях – сиротах и детях,  оставшихся без попечения родителей,  направляет сведения о них  в государственный  региональный  банк данных в порядке, установленном  законодательством РФ;

5) обеспечивает право  детей – сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей, на  воспитание в семье;

6) избирает форму  семейного  устройства детей – сирот и  детей, оставшихся без попечения  родителей (усыновление, удочерение, опека, попечительство, приемная  семья);