Право государственной собственности на землю

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 4.  Содержание права государственной собственности на землю.

 

Конституция РФ, Гражданский  кодекс РФ и Земельный кодекс РФ основаны на признании существования  различных форм собственности на землю и иные природные ресурсы. ГК РФ в п.1 ст.214 установил, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). В пункте 2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю и иные природные ресурсы. Следовательно, при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность. 
 
В характеристике права государственной собственности на землю большое значение имеет определение правомочий государства как собственника земли. Традиционным для российского законодательства является определение их посредством "триады", впервые получившей закрепление в 1832 году в Своде Законов Российской Империи (ст.420 т.Х, ч.1) (13) и характеризующей правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Этой же "триады" придерживается и действующий ГК РФ. 
 
В юридической литературе встречается мнение, что "общее понятие права собственности на самом деле воплощает определение права частной собственности" (14) и что "заранее обречены на неудачу всякие попытки объяснить право государственной собственности на землю, исходя из цивилистической триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения" (15). В связи с этим может возникнуть вопрос о правомерности рассмотрения этой проблемы в отношении государства-собственника. Ведь в тех случаях, когда рассматриваются правомочия собственника - физического и юридического лица, - определяются не только объем его правомочий, но и те ограничения, которые установлены для него соответствующим законодательством государства. Но государство-собственник, по сути дела, обладает практически неограниченным набором правомочий, то есть оно может делать с объектами, находящимися в его собственности, все, что сочтет нужным. А значит, можно предположить, что правомочия государства как собственника ничем не ограничиваются. 
 
Однако такой подход является неверным. Как бы широки ни были правомочия государства-собственника, они обязательно реализуются в определенных правовых формах; аналогичным образом производится их изменение или расширение. 
 
Правомерность применения к государству "общего" понятия права собственности подкрепляется нормой ГК РФ (ст.124): Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. 
 
В теории права преобладает мнение, что право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Другой вопрос - особенности правового режима отдельных объектов права собственности (к таким "особым" объектам и относится земля), основания приобретения или прекращения права собственности (для различных объектов и субъектов они могут быть разными). Поэтому право частной и публичной собственности необходимо рассматривать не в качестве "разновидностей права собственности", а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности (16). Однако следует отметить, что не только объект, но и субъект права собственности оказывает влияние на содержание и осуществление правомочий права собственности, особенно когда этот субъект - государство. Бесспорно, что содержание права собственности, независимо от его субъекта, представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако объем и содержание правомочий могут быть различными. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель, законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация, когда государство, выступая в качестве суверенной власти, становится собственником имущества. Кроме того, именно государство становится собственником вымороченного имущества. 
 
Правомочие пользования является одним из трех элементов содержания права собственности. Собственник имеет право использовать земельный участок по своему усмотрению, в соответствии с требованиями, установленными законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако земельное законодательство, в частности Земельный кодекс РФ, не может ограничиваться этим положением. Одновременно законом должны быть установлены принципы и порядок пользования землями каждой категории в отдельности. Распространяется ли это ограничение на государство как собственника? Ответ должен быть положительным, однако с определенной оговоркой: ввиду особого положения и с учетом возложенных на него функций для государства практически не существует запрещенных способов использования земель (в частности, для нужд обороны, размещения опасных производств и т.д.). 
 
Следует отметить тот факт, что Земельный кодекс РФ предпринял попытку перечислить права собственника на использование земельного участка. Так, согласно ст.40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право использовать для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, возводить здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка; проводить мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. В связи с такой формулировкой возникает вопрос: каким именно законодательством предусмотренные - гражданским или земельным? Для объема правомочия пользования собственника это имеет принципиальное значение. 
 
Обратимся к ст.3 ЗК РФ, регламентирующей сферы регулирования земельных отношений. В указанной статье употреблены два термина: "использование земель" (п.1) и "пользование земельными участками" (п.3). При этом в первом случае надлежит применять земельное законодательство, а во втором - гражданское, если нет специального указания на земельное. Есть ли между этими формулировками разница? Ответ носит принципиальный характер. Если придерживаться первого варианта, то возникает ситуация, когда правомочие собственника по использованию своего земельного участка должно представлять собой набор четко регламентированных земельным законодательством прав. В том случае, когда следует руководствоваться гражданским законодательством, само перечисление в открытом перечне прав собственника по использованию земельного участка в ст.40 ЗК теряет всякий смысл, так как единственным ограничением для собственника по использованию своего земельного участка является ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц (п.3 ст.209 ГК РФ). 
 
Государство непосредственно осуществляет правомочие пользования через свои органы, учреждения. Однако пользование государственными землями может осуществляться и другими субъектами права. В частности, государство может передавать земельные участки в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование. В этих случаях непосредственное владение и пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности, будут осуществляться их арендаторами, землепользователями. В местах общего пользования (парки, дороги и т.п.) пользование осуществляется всеми теми, кто находится на их территории. Правомочие пользования тесным образом связано с правомочием владения, поскольку по общему правилу использование объекта возможно при владении им. 
 
Распоряжение той или иной вещью со стороны собственника понимается как право определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству и т.п.). Правомочия собственника не сводятся исключительно к распоряжению, но это право принадлежит только собственнику и не может быть передано в полном объеме без изменения самого субъекта права собственности. Гражданский кодекс РФ предоставляет собственнику земли возможность свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Применительно к распоряжению землей существует особое правило: отчуждение или переход земли от одного лица к другому иными способами может осуществляться в той мере, в какой ее оборот допускается законом (ст.129 ГК РФ). Таким образом, в отношении оборота земли и других природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено. Распоряжение земельным участком может производиться при сохранении его целевого назначения. При необходимости целевое назначение земельного участка может быть изменено. Однако в законодательстве существуют определенные ограничения по возможности перевода земель из одной категории в другую, когда перевод допускается только в исключительных случаях. Для органов государственной власти и местного самоуправления установлено требование управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности (п.1 ст.34 ЗК РФ). 
 
Отчуждение земельного участка как одна из форм распоряжения осуществляется его собственником в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков, перечисленных ст.27 ЗК РФ. Указанная статья содержит перечень участков, изъятых из оборота, которые государство как собственник не вправе отчуждать, так как они могут находиться исключительно в федеральной собственности. Правда, государство имеет возможность перевести указанные земельные участки в другую категорию земель, которые могут находиться и в собственности других субъектов права (субъектов РФ, физических и юридических лиц). 
 
Земельный кодекс содержит также перечень земельных участков, которые ограничены в обороте и могут находиться в государственной - федеральной или субъектов РФ - или муниципальной собственности (п.5 ст.27 ЗК РФ). Исходя из этого можно выделить три категории земельных участков, находящихся в государственной собственности: 1) земельные участки, находящиеся только в федеральной собственности, которые не могут быть отчуждены ни в каком случае; 2) земельные участки, которые могут находиться в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований и отчуждаться в рамках указанных субъектов; 3) земельные участки, которые могут отчуждаться из государственной собственности не только муниципальным образованиям, но и в частную собственность. 
 
Несмотря на то, что содержание права собственности, закрепленное в Гражданском кодексе РФ, исчерпывается "триадой правомочий", в теории права встречаются попытки расширить этот перечень ссылкой на особый субъектный состав - государство. Впервые в советской теории права в условиях исключительной государственной собственности на землю, опираясь на утверждение, что цивилистические правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания права собственности, А.В. Павлов сконструировал четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления (17). Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности, Г.А. Аксененок под "управлением" понимал "непосредственное заведование землями", к содержанию которого он относил: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств, получивших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство) (18). Несколько позднее он отнес к правомочию управления ведение земельного кадастра, контроль за правильным и наиболее рациональным пользованием земель по назначению и решению земельных споров (19). 
 
Оригинальную точку зрения выдвинул А.В. Венедиктов, считавший, что управление является как бы содержанием права государственной собственности, а распоряжение, владение и пользование - формой такого содержания (20). Однако в данном случае наблюдается подмена правомочий государства как собственника управлением. Кроме того, если управление является содержанием права собственности, а пользование, владение и распоряжение - лишь формами осуществления этого содержания, то выходит, что управление не имеет своей самостоятельной формы, а владение, пользование и распоряжение - бессодержательны. 
 
Однако постулаты советского земельного права не остались в прошлом и продолжают быть предметом споров и дискуссий. Но если ранее подобные научные изыскания носили теоретический характер, то сегодня они имеют законодательную основу. Иначе как можно объяснить появление в новом Земельном кодексе РФ двух разных "управлений". Первое касается полномочий Российской Федерации в области земельных отношений - государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра (пп.3 п.1 ст.1 ЗК РФ), а второе - осуществления управления Российской Федерацией, наряду с распоряжением, земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью) (п.2 ст.9 ЗК РФ). 
 
Подразумевает ли законодатель в последнем случае под термином "управление" правомочие государства-собственника? Некоторые авторы утвердительно отвечают на этот вопрос. В частности, высказывается мнение, что "на основании ЗК РФ к правомочиям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов права собственности на землю помимо права владения, пользования и распоряжения относится также управление соответствующей собственностью" (21). При этом раскрывается содержание правомочия управления публичного собственника, которое реализуется путем проведения учета земельных участков, являющихся объектами права собственности указанного субъекта, осуществления контроля собственника за использованием земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на одном из видов прав, предусмотренных законодательством, а также организации рационального использования и охраны земель, находящихся в его собственности (22). 
 
По сути дела, все указанные действия собственника вполне реализуются в пределах трех упомянутых ранее правомочий права собственности, независимо от того, о каком субъекте идет речь. В частности, юридическое лицо также ведет учет имущества, находящегося в его собственности, и вправе осуществлять контроль за использованием земельных участков, передаваемых им по договору иным лицам, организовывать рациональное использование и охрану земель. Более того, это является его обязанностью. Но в отношении частного собственника, который вполне может осуществлять указанные действия, почему-то не предлагается расширить содержание права собственности за счет включения правомочия управления (23). 
 
Исходя из вышесказанного, представляется, что включение дополнительного правомочия "управление" в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику. 
 
Кроме того, термин "управление" употребляется вместе с "распоряжением", при этом в качестве правомочий государства-собственника не называются ни "владение", ни "пользование землей". В связи с этим невольно прослеживается аналогия с упомянутой выше точкой зрения А.В. Венедиктова, по сути дела "ломающей" конструкцию права собственности. 
 
Оригинальной по поводу содержания права государственной собственности на землю является точка зрения профессора Крассова О.И. По его мнению, правовая конструкция субъекта права государственной собственности, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования. Субъект права государственной собственности реально не осуществляет этих правомочий (24). 
 
Правомочие владения земельным участком — право фактического обладания земельным участком. По действующему законодательству, пожалуй, единственными правовыми формами осуществления владения землей являются учет земельных участков, отражение соответствующих сведений в документах государственного земельного кадастра, и государственная регистрация соответствующего права на земельный, участок. Вряд ли этого достаточно для того, чтобы признать, что субъект права государственной собственности осуществляет правомочие владения в его традиционном понимании. 
 
Правомочие пользования земельным участком — непосредственная его эксплуатация, извлечение доходов. Но субъект права государственной собственности никогда сам не использует землю. Нельзя в связи с этим рассматривать взимание земельного налога или арендной платы как своеобразное проявление данного правомочия. 
 
Правомочия владения и пользования землей всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него (аренды, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения), но не субъект права государственной собственности. 
 
Поскольку, субъект права государственной собственности не обладает правомочиям владения и пользования землей, то он не может и передавать эти правомочия иным лицам. Юридические и физические лица, реально пользующиеся земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно в силу закона. 
 
Субъект права государственной собственности на землю обладает только одним, но самым главным правомочием собственника — правомочием распоряжения. 
 
Поскольку субъект права государственной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землей, к нему неприменимы права и обязанности, предусмотренные ст. 40 и 42 ЗК. Это объясняется тем, что весь комплекс прав и обязанностей, адресованный собственникам земельных участков, касается исключительно правомочий владения и пользования земельным участком. Неприменимы к субъектам права государственной собственности на землю и требования ст. 13 ЗК, касающиеся охраны земель. 
 
Подтверждением указанных выше выводов являются ст. 9, 10 и 11 ЗК, в которых говорится о том, что субъекты права публичной собственности управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. В этих статьях обоснованно не упоминаются правомочия владения и пользования землей. 
 
Однако в этих статьях появляется упоминание об управлении земельными участками. Управление не может рассматриваться как дополнительное правомочие собственника земли. В данном случае речь идет об управлении в сфере использования и охраны земель, правовую основу осуществления которого составляет не право собственности, а право территориального верховенства. В первую очередь это касается, естественно, права федеральной собственности на землю (25).

 

 

 

 

 

 

 

Заключение.

 

     Итак, субъектами  права государственной собственности  на землю являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. 
 
Что касается объектов права государственной собственности на землю, то к федеральной собственности относятся: 
-земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; 
-земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти. 
-иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. (например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др. ФЗ). 
 
К собственности субъектов Российской Федерации относятся: 
-земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; 
-земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 
-иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. 

Право собственности  на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
 
Основаниями приобретения права собственности на землю служат юридические факты, перечисленные в ст. 8 ГК: договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но не противоречащие ему; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения права собственности на землю; судебное решение; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. 
 
Что касается содержания права государственной собственности на землю, то это весьма дискуссионный вопрос, то мы придерживаемся мнения тех ученых, которые считают, что право государственной собственности на землю включает в себя три основных полномочия: пользования, владения и распоряжения.

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список  используемой литературы.

 

1. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1912. С.267.

 
2. Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: В 3 кн. М.: Мысль, 1993. Кн.1. С.320.

 
3. Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С.270.

4. СЗ РФ 2002. №23, Ст.2178

 
5. Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ, 2005, N 5, с. 12-24.

 
6. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова). - Изд. Тихомирова М.Ю., 2006 г.

 
7. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. –М.: Юрист, 2005. С.171

 
8. СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823

 
9. Ведомости РФ, 1993, N 19, ст. 683

 
10. СЗ РФ, 1995, N 1, ст. 3

 
11.  СЗ РФ, 2003, N 9

 
12. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. –М.: Юрист, 2005. –С.173 

 
13. Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: Закон и право, 2000. С.50.

 
14. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С.346.

 
15. Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. С.235.

 
16. Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2000. Т.1. С.556-557.

 
17. Павлов А.В. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С.23.

 
18. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С.216-217.

 
19. Земельное право / Отв. ред. Г.А. Аксененок. М., 1976. С.46.

 
20. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С.148.

21. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С.89.

 
22. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С.89.

 
1  23. Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю 
по Земельному кодексу РФ // "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

24. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. –М.: Юрист, 2005.. С.173

 
25. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. –М.: Юрист, 2005. С.174 

 

Так же:

26.Конституция РФ

27.ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

28.Гражданский кодекс РФ часть 1

29.Земельный кодекс РФ 

30.Водный кодекс РФ 2006 года

31.ФЗ от 12.04.06 № 73 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»

32.Лесной кодекс РФ 2006 года

33.Федеральный Закон Российской Федерации «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»

34.Закон РФ от 21.02.1992 г. "О недрах"

35.Закон РФ от 15.04.1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации"

36.ФЗ от 29.12.1994 г. "О государственном материальном резерве"

37.ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"

38.ФЗ от 27.02.2003 г. "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"

39.ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу)

40.Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377. 

41.Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю»

42.Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденные постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576.

43.Бочаров М.В. Развитие законодательства о разграничении государственнойсобственности на землю // "Российская юстиция", 2006, N 10.