Реформы Петра I

         Но с ростом государственных  расходов Петр постепенно  утрачивает доверие к  финансовым возможностям Ратуши.  Царь приходит к решению перенести основную массу управления на  места,  так  как  "человеку трудно за очи все разуметь и править". Такая организация управления обеспечивала более высокую степень удовлетворения  финансовых  нужд государства, а после окончания Северной войны должна была упростить  процесс размещения и обеспечения регулярных войск.  В конце 1707 г.  начинается осуществление новой реформы, а в 1708 г. Провозглашается создание восьми губерний, которые в свою очередь подразделялись на  провинции: Московской, Ингерманландской (впоследствии Санкт-Петербургской), Киевской,  Смоленской,  Архангелогородской,   Казанской, Азовской и  Сибирской.  Во  главе пограничных губерний стояли генерал-губернаторы, остальных - губернаторы. Провинции управлялись воеводами, при  губернаторах и воеводах находилась земская канцелярия как орган,  приводящий в исполнения распоряжения и приказы;  с 1710 г. воеводы  стали называться уездными комендантами.  В подчинении у губернатора были вице-губернатор (заместитель),  ландрихтер, ведавший судом,  провиантмейстер и другие чиновники. Таким образом,  губернская реформа фактически упразднила преобразования  1699  г., а Московская ратуша превратилась из общегосударственного в губернское учреждение.

         Однако и  эта реформа не дала желаемого эффекта,  Северная война затянулась, и разместить в губерниях приписанные  к  ним  полки  не удалось. Денег по-прежнему не хватало, что создало благодатную почву для различных махинаций.  Так, губернатор Казанской губернии Апраксин придумывал суммы "доходов" и предоставлял царю фальшивые ведомости по ним, демонстрируя падение о казенной прибыли.

         Эти две реформы вызвали полное  расстройство государственного управления. В результате губернской  реформы была уничтожена  система приказов, в начале XVIII в. Россия фактически осталась без столицы, так как Москва перестала ею быть,  а Санкт-Петербург еще  не  стал. Вся власть оказалась по-прежнему сосредоточенной в руках"команды", которая называлась то "ближней канцелярией",  то"консилией министров". Поворотным моментом стал Указ от 2 марта 1711 г.,  провозгласивший создание  нового  органа государственной власти - Сената.  Формальной причиной послужил отъезд Петра на  войну  с  Турцией.  Указ гласил:

     "Указ, что по отбытии нашем делать:

     1. Суд иметь нелицемерный  и неправедных  судей наказывать  отнятием чести  и всего имения,  тож и ябедником  да последует; 2. Смотреть во всем государстве расходов и ненужные а особливо напрасные,  отставить; 3. Денег, как возможно, збирать, понеже деньги суть артериею войны;  4. Дворян собрат молодых для запасу в афицеры, а наипаче тех, которые кроются,  сыскать; також тысячю человек людей боярских грамотных для того ж; 5. Вексели исправить и держать в одном месте; 6. Товары,  которые на откупах или по канцеляриям и губерниям,  осмотреть и посвидетельствовать; 7.О соли старатца отдать на откуп и потщитца прибыли у оной; 8. Торг китайской, зделав компанию добрую, отдать; 9.  Персицкой торг умножить и армян,  как возможно, приласкать и облехчить,  в чем пристойно, дабы тем подату охоту для большева их приезду. Петр".

         В первое время Сенат состоял  из девяти ближайших сотрудников царя, и Петр настаивал на признании Сената высшим государственным органом, которому все лица и учреждения должны повиноваться, как самому царю.  Для установления жесткого контроля за управлением Петр в 1711 г. создает систему фискалов,  которые подчинялись оберфискалу. В обязанности им вменялось доносить Сенату и царю о всех злоупотреблениях и неблаговидных поступках должностных лиц.  Фискалы были практически безнаказанны,  но если их донос подтверждался, фискал получал половину имущества виновного.  Институт фискалов создал условия для расцвета коррупции и дал широкие возможности для  сведения  счетов.

    Стал  печально  известен  этим обер-фискал Нестеров.  Однако на этом Петр не остановился - в 1722 г. вводится должность генерал-прокурора для руководства фискалами. Гланая его роль заключалась в надзоре

за Сенатом,  теперь только он мог предлагать Сенату вопросы для обсуждения. Таким  образом,  роль  Сената  как органа государственной

власти  была резко снижена.

         Но новый  централизованный  аппарат  власти с учреждением  Сената еще только начинал создаваться,  и образцом для дальнейшей  реформы государственного управления  Петр  избрал  шведское государственное

устройство. Рассматривая эту реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта.

         Шведская государственная система была построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении,  получившего распространение в  Европе в XVI-XVII вв.  Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра:

1) Это  функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере;

2) Это  устройство учреждения на началах  коллегиальности,  четкой регламентации обязанностей чиновников,  специализации канцелярского труда, установления единообразия штатов и жалованья.

         Используя шведский опыт и  шведские образцы,  Петр,  как  правило, вносил обусловленные особенностями России изменения.  Указ Петра от 28 апреля 1718 г. гласит: "Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять  во всех делах и порядках по пунктам,  а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства несходны и оныя  ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".

         В 1712  г.  у Петра появляется  идея создать по шведскому образцу коллегии. Первая заметка царя о количестве коллегий относится к  23 марта 1715 г. - только шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: Юстиции,  Иностранных дел,  Адмиралтейская, Воинская, Камер и Коммерц-коллегии. Реформа  началась в конце 1717 - начале 1718 гг., когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, а также укомплектовал их руководящим составом.    Указом от 15 декабря 1717 г. назначаются президенты и вице-президенты коллегий:

         Документ от 12 декабря 1718 года: " Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит:

     1. Чужестранных дел (что ныне  Посольский приказ).  Всякия иностранныя и  посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и  посланников,  и  приезды  курьеров  и  иных иноземцев.

     2. Камор (или казенных сборов).  Всякое расположение  и  ведение доходов денежных всего государства.

     3. Юстиция (то есть расправа  гражданских дел).  Судныя и розыскныя дела, в той же коллегии в ведении и Поместный приказ.

     4. Ревизион. Счет всех государственных  приходов и расходов.

     5. Воинской. Армия и гарнизоны  и все воинские дела, которые  были ведомы в Военном приказе и которые прилучаются во всем государстве.

     6. Адмиралтейской. Флот со всеми  морскими воинскими служители,  к тому принадлежащими морскими делами и управлении.

     7. Коммерц. Смотреть над всеми  торгами и торговыми действии.

     8. Штатс-контор (Казенный  дом).  Ведение   всех  государственных расходов.

     9. Берг и Мануфактур.  Рудокопные  заводы и все прочия ремесла   и рукоделия, и заводы оных, и размножение, притом же и артиллерия". 
 

         С появлением коллегий прекращали  свое  существование  многие  из сохранившихся еще приказов, а некоторые из них вошли в состав новых учреждений, так, в Юстиц-коллегию вошли семь приказов.    Особенностью коллегиальной системы  стало  более  четкое разграничение сфер деятельности и совещательный порядок ведения дел.  Сам Петр писал:  "В коллегии предложенную  нужду разбирают умы многие,  и,  что один не постигнет, то постигнет другий,  а чего не увидит сей, то оный увидит". Коллегиальная система имела недостатки, и состав коллегий при жизни Петра неоднократно изменялся.  В 1721 г.  была образована Духовная коллегия - Синод,  который был выведен из подчинения Сената, в 1722 г.  Берг и Мануфактур-коллегия была разделена на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию,  была образована Малороссийская коллегия для улучшения управления Украиной, а Вотчинная контора Юстиц-коллегии получила статус коллегии.

         В 1720 г. был принят Генеральный регламент - документ, определяющий штаты  коллегий,  окончательно  разграничивавший  их функции и компетенцию. Формирование коллегиальной системы было завершено. Она функционировала почти столетие - с 1717 по 1802 г.

         После учреждения коллегий Петр  решил по шведскому образцу реформировать и местное управление.  Началась очередная реформа местного  административно-территориального устройства.  В 1719-1720  г.  были  отменены "доли" и должности ландратов,  губернии теперь делились на провинции, а те,  в свою очередь,  на дистрикты,  во главе  которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией.

         Городское управление было  передано  в  руки  городских  верхов. Должность бурмистров  отменялась.  Все посадское население делилось на три части:  1-ю гильдию (богатые купцы и  владельцы  ремесленных мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники) и "подлый люд", составлявший подавляющее большинство городского населения.  Правом выбора  в новые органы городского самоуправления  магистраты - получили лишь представители "регулярного" населения  - члены гильдий,  избираться могли лишь члены 1-ой гильдии.  Деятельность всех городских магистратов контролировал созданный в 1720  г. Главный магистрат.

         Наряду с разделением городского  населения, были проведены преобразования и  в отношении многочисленного класса некрепостного населения - оно объединялось в  сословие  государственных  крестьян  со значительным сужением прав и возможностей.  Переписью 1719-1724 гг. было ликвидировано  холопство  путем  слияния  его  с   крепостными крестьянами. Новая система органов управления создала мощный слой чиновничьего дворянства в России,  сложился разветвленный дворянско-бюрократический аппарат. После полного уравнения земельных владений дворян (поместий) и  бояр  (вотчин)  дворянское землевладение окончательно превратилось в господствующее,  причем указ о майорате 1714 г. предотвратил дроблений владений.  Но эта мера полностью реализована не была.

         Своеобразным итогом административных преобразований Петра I стала принятая в 1722 г.  Табель о рангах - свод законов о порядке государственной службы. Табель обязывала всех дворян служить и объявляла службу единственным способом получения любого государственного чина, причем открывались возможности продвижения по службе и выходцев из "подлого люда", а достижение восьмого ранга означало присвоение дворянства, в чем заключалась известная демократизация системы управления. Петр отмечал в указе о Табели:  "Мы для того никому никакого ранга  не позволяем,  пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характера не получат". По Табели все должности делились на шесть частей -  военные (сухопутные,  гвардия, артиллерия, морские), статские и придворные, и на 14 классов или рангов.

         Многие историки считают административные  преобразования наиболее слабым местом   Петровских  реформ.   

                                        Церковная реформа. 

         Важную роль  в  утверждении абсолютизма играла церковная реформа Петра. Во второй половине  XVII  в.  позиции  Русской  православной церкви были весьма прочными, она сохраняла административную, финансовую и судебную автономию по отношению к царской власти. Последние патриархи Иоаким (1675-1690 гг.) и Адриан (1690-1700) гг. проводили политику, направленную на укрепление этих позиций.

         Церковная политика Петра, как  и его политика в других сферах государственной жизни, была направлена прежде всего на как можно более эффективное использование церкви для нужд государства, а если конкретнее - на выжимание из церкви денег на государственные программы, прежде всего на строительство флота ("кумпанствах").

    После путешествия Петра в составе  Великого посольства его  занимает еще и проблема полного подчинения церкви своей власти.Поворот к новой политике произошел после смерти патриарха Адриана. Петр распоряжается провести ревизию для переписи имущества Патриаршего дома.  Воспользовавшись информацией о выявленных злоупотреблениях, Петр  отменяет выборы нового патриарха,  поручая в то же самое время митрополиту Рязанскому Стефану Яворскому пост "местоблюстителя патриаршего  престола". В 1701 г. образуется Монастырский приказ - светское  учреждение - для  управления делами церкви. Церковь начинает терять свою независимость от государства,  право распоряжаться своей собственностью.

         Петр, руководствуясь просветительской идеей об общественном благе, для которого необходим продуктивный труд всех членов  общества, разворачивает наступление на монахов и монастыри. В 1701 г. царский указ ограничивает число монахов:  за разрешением на постриг  теперь нужно было  обращаться  в Монастырский приказ.  Впоследствии у царя появилась идея использовать монастыри как приюты для отставных солдат и нищих. В указе 1724 г. количество монахов в монастыре ставится в прямую зависимость от числа людей, за которыми они ухаживают. Сложившиеся отношения  между церковью и властью требовали нового юридического оформления.  В 1721 г. видный деятель Петровской эпохи Феофан Прокопович составляет Духовный регламент,  который предусматривал уничтожение института патриаршества и образование нового  органа - Духовной коллегии, которая вскоре была переименована в "Святейший правительственный Синод",  официально уравненный в правах  с Сенатом. Президентом стал Стефан Яворский, вице-президентами - Феодосий Яновский и Феофан Прокопович. Создание Синода явилось началом абсолютистского периода русской истории, так как теперь вся власть, в том числе и церковная,  была сосредоточена в руках Петра.  Современник сообщает,  что когда русские церковные деятели пытались протестовать, Петр указал им на Духовный регламент и заявил:  "Вот вам духовный патриарх, а если он вам не нравится, то вот вам (бросив на стол кинжал) булатный патриарх".