Зарубежный опыт местного самоуправления

 Конституционный Суд  Российской Федерации сформулировал  четыре требования, которым должна  соответствовать эта модель, чтобы  отвечать положениям Конституции  Российской Федерации. 

1. на нижнем уровне обязательно организуется местное самоуправление, охватывающее всю территорию субъекта Российской Федерации.
2. органы районного уровня, включая районные государственные советы и районные государственные администрации, формируются населением, а не назначаются органами государственной власти. Существование местных органов государственной власти соответствует Конституции Российской Федерации, так как субъект Российской Федерации не лишен права помимо своих высших органов власти, создавать и иные, в том числе местные.
3. полномочия местных государственных органов власти субъекта Российской Федерации, производны от вопросов ведения субъекта Российской Федерации. Районный государственный уровень власти не вправе принимать к своему ведению полномочия по решению вопросов местного значения.
4. В-четвертных, финансирование деятельности районной власти может осуществляться только за счет доходных источников регионального бюджета, но не тех поступлений, которые в соответствии с законодательством подлежат зачислению в бюджет муниципальных образований.

Оптимальное соотношение между государственным  управлением и местным самоуправлением  в различных странах находится  по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При  этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной  Европы и России предполагает, что  местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

1.3 Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Общепризнанные установки  и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением  в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть  государственных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона под  свою ответственность и в интересах  местного населения. Осуществление  государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться  на органы власти, наиболее близкие к гражданам. 

 Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.

  В ней дается следующее определение местного самоуправления:

"Под местным самоуправлением  понимается право и реальная  способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов,

избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего  голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает". [2]

Что касается российского  законодательства, то в Федеральном  законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в 1995 году (в дальнейшем - Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка:

    "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

    В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ) говорится следующее: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".[3]

Сопоставление приведенных  формулировок показывает, что в Федеральном  законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти.

Очевидно, важно и то и  другое. Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3. [1]

Глава 2  Зарубежный опыт организации местного самоуправления

2.1 Модели местного самоуправления, распространенные за рубежом, их характерные черты и особенности

Соотношение различных форм местного управления, сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими  и демографическими особенностями  той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Так, для многих зарубежных стран  характерна весомая роль в местном  управлении назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого  “прямого государственного управления на местах” или же “местного  государственного управления”. При  этом прямое государственное управление на местах может функционировать  как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для многих западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно-территориальных  единицах (что типично для многих развивающихся стран).

С учетом специфики отдельных  государств, религиозных и демографических

особенностей в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В Западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру.

Англосаксонская модель Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: имеет распространение в Соединенных Штатах Америки, Великобритании и в бывших ее колониях Индии, Австралии, также в Канаде и Новой Зеландии.

Местное самоуправление данной модели имеет возможность предпринимать  те или иные действия, только в рамках своих полномочий, то есть они выполняют  то, что предписано законом. На сегодняшний  момент, данная модель в чистом виде практически не встречается, но до недавнего  времени имела большое распространение.

Данная модель характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства . Основные черты:

• высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
• во всех административно-территориальных единицах выбирается территориальным коллективом система органов местного самоуправления. Население избирает представительный орган местного самоуправления и ряд должностных лиц. Отсутствует назначенный сверху представитель государства на местах;
• отсутствует институт контрасигнатуры актов органов местного самоуправления. Отменить акты муниципальных органов может только суд. Контроль за местными властями осуществляется через отделы министерств и ведомств, то есть территориальных структурных подразделений центральных государственных органов;
• разноуровневые муниципальные образования не подчиняются друг другу;
• полномочия органов местного самоуправления определяется позитивным способом, и считаются производным от компетенции государства. Согласно «правилу Диллана» полномочие муниципалитета должно быть прямо указано в законе штата, и всякое сомнение в том, что данное право у муниципалитета имеется, толкуется судами как основание признания факта превышения полномочий;
• около 75 % бюджета наполняют собственные доходные источники. Государство прибегает к мерам бюджетного выравнивания обеспеченности территорий, но в ограниченных масштабах.

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных  полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, следующие: органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.[11]

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко, Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах получения федеральных грантов и т.п.)

Континентальная модель Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) , на Ближнем Востоке и в некоторых частях Африки, в большинстве стран Латинской Америки.