Загальний огляд засад проходження державної служби в країнах ЄС

Удосконалення правового  регулювання державної кадрової політики забезпечить, насамперед, європейське “обличчя” влади, її дієздатність, керованість та злагодженість системи управління, стабільність державного апарату, а також створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах будь-яких політичних змін, щоб забезпечувати стабільність і, водночас, гнучкість публічного управління.

РОЗДІЛ 2. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В КРАЇНАХ ЄС

2.1. Загальний огляд засад проходження державної служби в країнах ЄС

В усіх сучасних державах застосовується одна з трьох основних моделей  публічної служби – кар’єрна, посадова та змішана, що поєднує елементи кар’єрної та посадової моделей. Більшість країн Європейського Союзу і власне Європейський Союз побудували свою публічну службу за принципом кар’єрної моделі. Це передусім Франція, Німеччина, Данія та Іспанія. Посадова модель діє в Швеції, Нідерландах, змішана модель отримала поширення в Італії, Великій Британії. Серед нових членів ЄС є як прибічники кар’єрної моделі (Болгарія, Кіпр, Румунія, Словаччина, Словенія,), так і змішаної (Латвія, Литва,Мальта, Польща, Угорщина, Чехія). Винятком є Естонія, де запроваджена посадова модель [12].

Кар’єрна система передбачає встановлення ієрархічного порядку  для посад таким чином, щоб  державний службовець, прийнятий  на певний посадовий рівень, міг за визначений термін перебування на тій чи іншій посаді пройти послідовну низку рівнів, аж до найвищого. Унаслідок того, що набір залежить від різних рівнів освіти, у кожній системі посад існують горизонтальні поділи, які відповідають цим рівням, та вертикальні, які враховують різноманітність професій у державній адміністрації [16, c.67]. Сукупність цих особливих норм систематизована в статуті, який відокремлює автономію права держслужби від загального трудового права. Загальний статут – це сукупність норм конституційного, нормативного і юридичного порядку, які стосуються всіх службовців, що потрапляють під юрисдикцію адміністративного права, частиною якого є право держслужби.

У кожній країні організаційний порядок кар’єри є різним залежно  від вертикальних і горизонтальних поділів, притаманних кожній державній адміністрації. Горизонтальні поділи, відображаючи рівень освіти, відповідають категоріям публічних службовців. Так, у Франції існують три категорії публічних службовців. Категорія А, яка об’єднує публічних службовців керівного складу, вимагає від кандидата рівня вищої освіти, що відповідає ліценціату (диплом про успішне завершення трирічного курсу навчання в університеті). Категорія В, передбачаючи функції забезпечення виконання рішень, потребує від кандидата освітнього рівня бакалавра (у Франції рівень бакалавра означає успішне завершення повної середньої освіти і є першим ученим званням), а категорія С – рівня неповної середньої освіти. Категорія А включає приблизно 20 % чиновників і до категорії В належить близько 40 %.

Кожна з цих категорій  підрозділяється на ранги, які, у свою чергу, розподілено на класи. Підвищення класу проводиться в рамках рангу для всіх чиновників і залежить одночасно від вислуги років і професійних якостей чиновника. Висока оцінка роботи чиновника може прискорити підвищення класу за мінімальної вислуги років, а низька оцінка дає право на автоматичне підвищення класу тільки за максимальної вислуги років. Підвищення класу проводиться безперервно і супроводжується зростанням посадового окладу. Підвищення рангу відбувається не автоматично, а залежить від заслуг чиновника та вислуги років, термін якої визначено окремими статутами.

Загальним правилом доступу  до французької публічної служби є конкурс, який складається з  письмових іспитів та усної співбесіди. За результатами конкурсу журі складає список кандидатів відповідно до оцінок, отриманих кандидатами. Під час призначення на посаду орган, наділений номінативною владою, повинен ураховувати рейтинг кандидатів, він має право призначити на посаду тільки людину зі списку.

Посади на публічній службі Німеччини об’єднані в «кар’єру» (Laufbahnen) – групу посад від нижчої до вищої, що вимагають однакового освітнього рівня для прийняття на них, але  відповідальність і складність функцій на кожній з цих посад зростають і вимагають усе більшого досвіду і професійних навичок.

Усі види кар’єри належать до чотирьох рівнів публічної служби: простого, середнього, підвищеного та високого. Для того щоб одержати посаду простого рівня кандидату достатньо мати свідоцтво про закінчення курсу головної школи (Hauptschule), посади середнього рівня можуть обіймати особи, які успішно закінчили реальну школу (Realschule) і мають відповідну професійну підготовку.

Посади підвищеного рівня  вимагають від кандидата закінчення інституту (Fachhochscule) або атестата про  закінчення повного курсу середньої  школи, який дає право вступу до вищих  навчальних закладів, публічна служба вищого рівня вимагає щонайменше закінченого 3-річного курсу навчання у вищій школі й складання відповідного іспиту.

Службовці Німеччини перебувають  в одному з трьох видів правового  статусу, які відрізняються рівнем правової захищеності й обсягом  функціональних обов’язків: 1. Підготовча служба. Успішне проходження першого  державного іспиту дає доступ до підготовчої  служби, або, як її ще називають, служби до відкликання. 2. Випробувальна служба починається з призначення на посаду і триває, як правило, від одного в службовців простого рівня до трьох років у службовців високого. Вона характеризується посиленням правової захищеності службовця, яке проявляється в неможливості його звільнення без наявності передбачених законом обставин [14, c.122]. 3. За умови успішного проходження випробувальної служби службовець вважається призначеним пожиттєво. Призначення пожиттєво отримують службовці, яким на момент призначення виповнилося 27 років. Цей статус характеризується найвищим рівнем правової захищеності та є правилом перебування в публічно-правових відносинах.

Приклад Нідерландів показує, що кар’єра і служба за наймом не виключають одна одної. Там службовець може зробити кар’єру, заміщуючи  різні послідовні посади. Головну  відмінність між двома системами  можна стисло висловити у формулі, за якою у «найманій системі просування державного службовця є проблемою індивіда, тоді як у кадровій системі воно є справою адміністрації».

У найманій державній адміністрації  також існує можливість внутрішнього набору, за яким вакантна посада може бути заміщена публічним службовцем. Формальності, пов’язані з призначенням за внутрішнім набором, є не такими численними, оскільки особиста справа службовця вже перебуває в адміністрації, але цей службовець не має жодної переваги перед зовнішнім кандидатом і керівник служби, призначаючи певну особу на вакантну посаду, не зобов’язаний вивчати кандидатури державних службовців спочатку. Він може прийняти на службу особу з-поза меж адміністрації, якщо вважає її професійно більш придатною. У посадовій публічній службі загальний стаж роботи в державному і приватному секторах відіграє певну роль не тільки під час призначення службовця на вакантну посаду, але й у визначенні розміру посадового окладу. Кожна посада відповідає наперед установленій шкалі оплати, що зростає з вислугою років. У підсумку службовці, посідаючи однакові посади, можуть мати різний посадовий оклад, оскільки мають різний стаж роботи.

Таким чином, характерними елементами посадової моделі публічної служби є трудові відносини на основі контракту, призначення на всі можливі посади без попередньої цільової підготовки, визнання професійного досвіду, набутого в приватному секторі, відсутність законодавчо встановленої системи кар’єрного зростання та спеціальної пенсійної системи. Зважаючи на ці характеристики,здавалося б, що за посадової моделі публічної служби існування спеціального статуту для публічних службовців є неможливим. Однак, як свідчить досвід Нідерландів, наявність статуту публічних службовців не відносить автоматично публічну службу певної країни до кадрової моделі.

Публічна служба Нідерландів  організована за класифікацією посад  згідно з усталеною шкалою оплати, що має 18 рівнів, об’єднаних у 7 категорій. Розподіл на категорії відображає різноманітні загальні та спеціальні освітні рівні.

Змішана модель публічної  служби характеризується існуванням усередині  кадрової системи певного переліку посад зі своїм специфічним режимом  організації кар’єри та доступу  до публічної служби. Наприклад, у  Великій Британії існує порядок  призначення на деякі посади без  організації конкурсу. Цей випадок  законодавчо закріплено в постановах уряду про державну адміністрацію, які передбачають, що від необхідності отримувати класифікаційні сертифікати звільняються «посади, на які призначення проводяться безпосередньо Короною».

Європейська Комісія у  своєму звіті з питань розширення ЄС у 2002 р. відзначила, що досягнення неабияких  успіхів на шляху реформування державного управління в Литві було зумовлено  головним чином прийняттям нового Закону про державну службу [19, c.236]. Закон Литовської республіки «Про державну службу» у ст. 2 визначає п’ять типів державних службовців:

• державні службовці кар’єри – державні службовці, прийняті на посаду на необмежений термін, які мають можливість в установленому законом порядку здійснювати право на кар’єру на державній службі;
• статутні державні службовці – державні службовці, служба яких регламентується затвердженим законом статутом або Законом про дипломатичну службу, що встановлюють спеціальні умови прийому на державну службу, проходження служби, відповідальності та інші умови, що пов’язані з особливостями служби і повноваженнями статутних державних службовців у сфері публічного адміністрування щодо осіб, які не знаходяться в їх підпорядкуванні;
• державні службовці політичної (особистої) довіри – державні службовці, прийняті на посаду на термін повноважень державного політика, який прийняв їх на службу, чи колегіальної державної інституції або на інший, установлений законом термін;
• керівники установ – державні службовці, прийняті в конкурсному порядку або на підставі політичної (особистої) довіри для здійснення керівництва державною інституцією чи установою або інституцією чи установою самоврядування;
• замінні державні службовці – державні службовці, які замінюють державного службовця кар’єри або державного службовця політичної (особистої) довіри, які тимчасово не можуть виконувати обов’язки.

Розподіл державних службовців на вищезазначені типи відповідає розподілу посад на кар’єрну, посади політичної довіри, керівників та замінних державних службовців.

Цей же Закон (ст. 7) поділяє  посади державних службовців на 3 рівні  – А, В, С, для заміщення яких необхідна  відповідна освіта. Для посад рівня А вимагається університетська чи прирівняна до неї освіта, рівня В – вища освіта або отримана до 1995 р. середня спеціальна освіта і рівня С – освіта не нижче середньої та набута професійна кваліфікація. Усі посади поділяються на 20 категорій, з яких 20-та – найвища. Крім того, ст. 21 установлює три кваліфікаційні класи державних службовців, які дають право на надбавку до посадового окладу (від 15 до 50 %). Доступ на посаду державного службовця кар’єри здійснюється за конкурсом, що складається з письмового іспиту та усної співбесіди, а його кар’єрне зростання відбувається на розсуд керівництва з огляду на результати щорічного оцінювання роботи державного службовця керівником та комісією з оцінювання.

Існування подібного режиму організації кар’єри та доступу  до державної служби дають нам  підстави вважати литовську державну службу кар’єрною, але передбачені ст. 5 даного закону положення про укладення трудових договорів на державній службі переконливо свідчать про змішаний характер системи державної служби Литви.

2.2. Публічна служба Австрії:Досвід для України

Федеральне управління у сучасній Австрії здійснюється федельними міністерствами та підпорядкованими структурами. Розподіл повноважень між міністерствами регулюється Законом про федеральні міністерства. Цей закон також визначає принципи та організаційну структуру міністерств. Органом управління, координації та контролю публічної служби Австрії сьогодні є міністерство у справах жінок та публічної служби. Хоча назви і структура міністерств змінюються. Так, наприклад, у 2000 – 2003 рр. цю функцію виконувало міністерство у справах публічної служби та спорту. Турі державних службовців України становить 75,39%, чоловіків – 24,61% [6, c.5].

Поряд з федеративними  та 9 земельними органами Австрійської республіки існує 2 351 міст та громад. Столиця  держави Відень є як землею, так  і громадою. Громади досить суттєво  різняться за кількістю жителів. Від 1,8 млн. у Відні та до 50 жителів у громадах, 15 міст мають особливий статус. Вони є одночасно і громадами, і районними центрами.

Отже, розрізняють службу в федеральних органах, земельних  і службу громаді [19]. Закон Австрії “Про службу чиновників” (1979 р.) містить розділи “Використання чиновників”, “Службова підготовка”, “Дисциплінарне право”, “Кадрові офіцери і тимчасово виконуючі обов’язки солдати”, “Прокурори”, “Викладачі вищих навчальних закладів”, “Викладачі”, “Чиновники відомства зі справ школи”. Він охоплює значно ширшу сферу, ніж рамковий Закон України “Про державну службу”.

В Австрії на публічній службі розрізняють категорію осіб, які працюють на постійній основі (власне службовці), і тих, хто працює згідно із укладеним договором.

Чиновник, який працює на постійній  основі і призначений пожиттєво, є захищеним від звільнення.

Місячна оплата праці державного службовця Австрії складається  із фіксованої заробітної плати і  можливої премії. Річний фонд заробітної плати закладається з розрахунку 14-місячної оплати праці. Формують кошти  також для особливих виплат службовцям, які святкуватимуть 25- чи 40-річний ювілей перебування на державній службі.

Сучасна система заробітної плати на публічній службі введена реформою заробітної плати 1994 р. Згідно із Законом про заробітну плату кожен службовець належить до певної групи оплати праці. Існує 19 рівнів тарифікації заробітної плати.