Управление в социальной защите

«Возможности и границы использования зарубежного опыта организации государственной политики и управления социальной защитой населения» рассматриваются особенности американской, европейской и азиатской моделей организации государственной политики и управления социальной защитой населения.В параграфе 3.1 «Американская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения» анализируется американская либеральная модель государственной социальной политики, выделяются ее характерные черты и определяются те элементы данной политики, которые могут быть использованы при реформировании системы управления социальной защитой в России.Американская организация государственной политики социальной защитой населения является классическим примером либеральной модели. Опора на частную инициативу, недоверие государству, бюрократическому аппарату, индивидуализм типичны для либеральной, или, как ее еще называют, англосаксонской модели государства. Несмотря на то, что роль государства существеннейшим образом изменилась, а бюрократизация управления коснулась и американского государства, тем не менее, изначальные установки и ориентация на частную инициативу сохраняют своё мощное влияние на американцев. Особенности американской культуры и политического устройства отразились на американской модели социальной политики. Данная модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. США справедливо относят к странам, ориентированным на рыночную модель, при которой удовлетворение социальных потребностей в наибольшей степени по сравнению с другими странами осуществляется с помощью механизма рыночных отношений. До 30-х гг. XX в. государство, в соответствии с американскими культурными и религиозными установками, неохотно вмешивалось в социальную сферу, предоставляя здесь возможности для развития общественной и благотворительной деятельности. До Великой депрессии в социальной политике США господствовал принцип “твердого индивидуализма”, а государственное вмешательство объявлялось неамериканским подходом.Постепенно, в условиях высоких темпов индустриализации, штаты и федеральное правительство осознали необходимость создания системы социального обеспечения. Впервые официально ответственность государства за социальную защиту граждан признала администрация Рузвельта, и с 1935 года социальная работа развивается в Северной Америке в контексте активного вмешательства государства в социальную сферу. В дальнейшем развитие социальной политики связано с концепцией государства всеобщего благосостояния (Welfare State) – государства, которое гарантировало всем гражданам право на поддержание определенного уровня жизни, на охрану здоровья и образования при участии населения страны в финансировании этих программ. В результате государственной политики и усилий общества  в 50-70-х гг. была сформирована американская модель государства благосостояния. Данная модель социальной политики базируется на индивидуалистических принципах при отсутствии сильного социального законодательства и относительно слабой роли профсоюзного движения в политической жизни страны.Новая политика, восходящая к идеям Джона Кейнса, в конце 1970-х гг. привела к новым проблемам. В США опыт возникновения и использования концепции государства всеобщего благосостояния выявил негативные аспекты чрезмерного увлечения принципом «равенства результатов», на котором долгое время строилась помощь. Выросло  осознание социальных осложнений, порожденных системой помощи. Как всякие масштабные явления, социальная помощь имеет отрицательные стороны, прямо вытекающие из её положительных свойств: она способна консервировать бедность и социально развращать нуждающихся. Отмечено, что бедность в США стала в большей степени проблемой неработающих, в то время как несколько десятилетий назад она была результатом низких заработков. Этими обстоятельствами во многом и был предопределён неоконсервативный поворот, осуществлённый республиканцами. Рассматривая социальные программы с позиций "свободного рыночного хозяйства", республиканцы провозгласили линию на дальнейшую индивидуализацию ответственности за самообеспечение. Правящие круги в США в тот период приняли к исполнению идеи свертывания государственного вмешательства и опоры на рыночные механизмы в решении социальных проблем. Рейганомика привела к очевидному прогрессу экономики, но, с другой стороны, закономерно обозначился дефицит вложений в человека. В моду стали входить идеи более милосердного правительства.Политические дебаты и практическая политика, проводимые в постоянных спорах между республиканцами с их неоконсерватизмом и демократами с неолиберализмом позволили сблизить их позиции, и привели к новым переменам в социально-экономической модели США. В последние десятилетия государство в США расширяет в сфере социального обеспечения методы косвенного регулирования, прежде всего налоговые льготы, делая экономически выгодным для работодателей расширение масштабов и спектра социальных услуг. «Республиканизация» демократов и «демократизация» республиканцев, сближение двух партий и привели на рубеже столетий к укреплению политического центра страны, придав тем самым новое своеобразие всей политической ситуации в США. На этой основе происходило и происходит сближение двух способов решения социальных проблем (консервативного и либерального) и складывается консенсусная либерально-консервативная социально-экономическая модель этой страны.В Соединенных Штатах создана своя национальная социально-экономическая модель, свой тип социальной политики, особенность которой — максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Только после этого начинает действовать государство — как составная часть и гарант всей национальной системы социального страхования и обеспечения. Главная особенность системы социального обеспечения США – высокая степень децентрализации политики в этой сфере. Некоторые программы почти полностью проводятся федеральным правительством, другие – местными органами власти или властями штатов, а некоторые программы представлены совместным участием всех трех уровней управления. Важную роль в деле децентрализации программ социального обеспечения сыграл также частный сектор, который обеспечивает значительную часть программ по предоставлению льгот в области здравоохранения и медицинского обслуживания, пенсионных выплат, пенсий по болезни и страхования жизни.В стране исторически сложились две независимые ветви соцобеспечения — государственная и частная. Отличительной чертой системы социальной защиты населения в США является децентрализация. Это проявляется в наличии и реализации многочисленных социальных программ на разных уровнях: федеральном, штата, местном. Преимущества данной системы состоят в том, что она позволяет полностью и оперативно реализовывать социальные потребности людей практически в каждом регионе страны . На эффективность американской политики, а особенно политики социальной напрямую влияет программа формирования «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии, которая стартовала ещё при президенте Картере. Отношения между обществом и государством, в соответствии с этими тенденциями, должны измениться. Гражданин рассматривается, в соответствии с этой точкой зрения, не как пассивный получатель льгот и налогоплательщик, а как активный клиент, потребитель услуг государственной службы. Государственный сектор часто сравнивается с бизнесом и должен работать так же эффективно. Подконтрольность и открытость госслужбы обществу – один из самых успешных аспектов американского государства.  Работа чиновников строится по маркетинговой модели, в полном соответствии с законами бизнеса. «Маркетизация» взаимоотношений гражданина, клиента и потребителя государственных услуг, и госаппарата способствовала эффективности последнего, тем более что гражданин мог получить одни и те же услуги в разных учреждениях и общественных организациях. Это заставляет учреждения бороться за своих клиентов и тем доказывать свою пользу обществу .В Соединенных Штатах Америки функционирует сформированная десятилетиями слаженная система государственных и общественных институтов, которые опираются как на частную инициативу, так и на достаточно гибкую (во всяком случае, поддающуюся изменениям) государственную многоуровневую систему социальной помощи. Высокий уровень образования и качества жизни, обеспечение возможностей самореализации, использования предпринимательского, творческого потенциала стали важнейшим фундаментом для развития американского общества. Таким образом, американская модель социальной защиты обеспечивает  максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Как логическое следствие этого происходит «маркетизация» государственного управления социальной защитой.В параграфе 3.2  «Европейская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения» исследуются европейские модели социальной защиты населения и делаются выводы о применимости концепции социального государства, а также концепции субсидиарности, европейского опыта реформирования социальной сферы к российским реалиям.В разделе отмечается, что к 1970-м годам в странах Западной Европы сложились три основные модели социального государства. Первая, англосаксонская, предусматривала избирательную систему социальной защиты с минимальными государственными обязательствами. Германский вариант предусматривал развитую дифференцированную систему, ориентированную, с одной стороны, на индивидуальные усилия граждан, с другой – на государственное обеспечение наиболее нуждающихся групп населения. Шведская модель включала в себя гарантированное государственное социальное обеспечение, фактически независимое от социально-экономического статуса человека, через прогрессивную систему налогообложения .Шведская модель социальной защиты интересна для нас в первую очередь тем, что она ближе всех остальных капиталистических стран подошла к социалистическому идеалу всеобщего равенства. Ее опыт можно плодотворно сопоставлять с опытом социалистических стран. Шведская модель социализма - самая последовательная и наиболее завершённая социал-реформистская модель общественных преобразований. Важнейшая предпосылка государства «всеобщего благосостояния» - концентрация в руках государства значительной части общественного продукта. Социал-демократический режим характеризуется принципами универсализма и равенства. В течение долгого времени происходит последовательная этатизация социально-экономической сферы, монополизация государством сфер образования, здравоохранения, социальных услуг. Государство несет основную ответственность за социальное благополучие граждан, является основным производителем социальных услуг, участвует в решении многих проблем, традиционно относящихся к «семейной сфере».Экономический механизм реализации социальной политики – система перераспределения через бюджет и социально-страховые фонды. Финансирование шведской модели осуществляется за счёт социальных взносов работодателей и государственного бюджета. Основные принципы шведской модели - социальная уверенность, солидарность, демократия, равенство, справедливость, универсальность, коллективность . Благодаря солидарности возникает понимание единства целей общества, сплочение профсоюзов с наёмными работниками, успешное разрешение противоречий между наёмным трудом и работодателями, консолидация всей нации, без которых шведская модель вряд ли была возможна. В итоге такой политики выиграло, прежде всего, само шведское общество. В Швеции низкий уровень бедности, в значительной степени исправлены перекосы в развитии регионов, люди чувствуют себя защищенными от стихии рынка. Отдельно следует обозначить психологический комфорт в шведском обществе, а также фактор высокого доверия.Шведская модель развивалась всегда в дихотомии «рынок-политика». Рыночные законы вносили свои корректировки в результативность шведской модели, однако благодаря высокому социальному капиталу и уровню развития эти перекосы удавалось преодолевать. В 1990-2000-е гг. концепция государства «всеобщего благосостояния» была откорректирована. Без этих изменений дальнейшее развитие шведской модели вряд ли бы стало возможным. В настоящее время система общественного согласия позволяет сочетать идеи социальной справедливости с экономической эффективностью и конкурентоспособностью на мировом рынке. Несмотря на трансформации последнего времени, шведская модель продолжает отличаться своими высокими социальными стандартами и ориентацией на «государство благосостояния» как главную цель социальной политики.Социальная политика Федеративной Республики Германии интересна, поскольку Германия является одним из классических примеров социального государства. Ее пример позволяет понять практики социального государства, сложившиеся в Европе и противостоящие, с одной стороны, либеральной концепции, сформировавшейся в США и Великобритании, а с другой – социал-демократическому государству. Анализ германского опыта очень важен для России, поскольку Российская Федерация по Конституции является социальным государством. В полной мере социальное государство в Западной Германии  сформировалось в конце 40-х гг. В Германии сформировалась концепция «третьего пути», ведущая к формированию социального рыночного хозяйства. Экономическая конкуренция  и социальная экономика гармонично дополнили друг друга. Социальное государство в Германии – это демократическое государство, которое берется решать часть существующих в обществе проблем. Главное отличие немецкой модели от скандинавской в том, что эта модель не стремится к уравниванию населения, а только к его социальной защите.Экономические трудности 1980-1990-х гг., а также объединение Германии очень осложнило ситуацию в социальной политике. Восстановление экономики новых земель, выравнивание доходов в уровень с Западной Германией привело к колоссальным затратам бюджета. Безработица стала проблемой номер один в Германии. Правительство Г. Коля пыталось сохранить социальные стандарты, но это оказалось сделать очень сложно. Осознание необходимости радикального поворота в социальной политике, между тем, расходится с реальной политикой и политической традицией Германии. Внутренняя стабильность Германии опирается на фундамент социального государства. Поэтому, хотя в 1990-е и 2000-е гг. либеральное реформирование системы социального обеспечения неоднократно декларировалось политиками, однако эти реформы чаще носили половинчатый и популистский характер. Положение в Германии в настоящее время трудно назвать стабильным. Растет имущественная дифференциация и социальное расслоение, ослаблены позиции среднего класса. Возникает напряженность между неолиберально настроенными работодателями, и ориентированным на социальную справедливость основной массой населения. В настоящий момент слабость социальной модели ФРГ заключается в неспособности гибко реагировать на вызовы времени. Тем более что оно должно приходить в соответствие с социальной политикой ЕС. Но, несмотря на существующие проблемы, социальная рыночная экономика доказывает свою жизненность, а принимаемые правительством меры доказывают свою эффективность.Опыт Германии в построении социального государства и проведении современных административных реформ очень полезен для России. Россия может ориентироваться сразу на несколько моделей: социал-демократическую модель, социальную рыночную экономику и либеральную модель. Но ряд моментов делают очень важным опыт именно Германии. По своему устройству политическая модель России формировалась по континентальным образцам. Бюрократическая система управления  России традиционно намного ближе к Германии, чем к США или Великобритании. Концепция социальной рыночной системы тоже по-своему близка России. Социальная рыночная экономика сочетает в себе элементы рынка и социально государства. Необходимость рыночной системы как основы экономики никем не оспаривается, в то время как социальное государство – это цель, не только декларируемая Конституцией РФ, но и реально разделяемая населением. На наш взгляд, социально-рыночная доктрина ментально гораздо ближе населению России, чем либеральная модель англосаксонских стран с их ориентацией на индивида и недоверием государственным органам правления. Объективно невозможно переструктурировать российскую модель управления с большой ролью чиновников в англосаксонскую. Но сказанное нами не означает, что германская модель является главным образцом для подражания. Необходимо учитывать системный кризис, в котором оказалась германская модель социального государства в настоящее время. Поэтому неизбежен поиск своего пути в социальной политике и системе управления.В последнее время в Европе все большее количество вопросов решается не на национальном, а на общеевропейском уровне. Социальная модель в рамках Европейского Союза, несмотря на серьезные различия между европейскими государствами, является предметом общего урегулирования и должна быть рассмотрена наряду с  национальными концепциями и практиками социального урегулирования. Деятельность отдельных институтов ЕС на наднациональном уровне играет роль надстройки, содействуя решению масштабных проблем. Механизм социальной защиты ЕС построен на принципе разделения ролей и сфер ответственности между разными уровнями по принципу субсидиарности . Данный принцип предполагает передачу вышестоящим инстанциям только тех полномочий, которые не могут быть выполнены в нижестоящих инстанциях. Субсидиарность, кроме того, выражается в большой степени децентрализации и самостоятельности в управлении различных институтов социального обеспечения. Но, помимо развития субсидиарного принципа, в русле которого каждое национальное правительство стремится сформировать (в данном случае скорее сохранить) свою социальную политику, безусловно, можно отметить и общие тенденции социальной политики. На сегодняшний день правомерно говорить о развитии новой модели социальной политики – общеевропейской, в соответствии с которой развертываются интеграционные процессы в социальной сфере в рамках государств-членов ЕС. Европейские государства отличаются друг от друга по организационной структуре и формам деятельности, но в целом соответствуют европейской социальной модели. Вырабатываемая социальная модель сближает концепции социальной политики в различных странах. Социальное государство, несмотря на происходящие перемены, тем не менее, сохраняется в Европе. Этому способствует то, что оно является структурированным феноменом, посредством которого осуществляется саморегуляция общества.В параграфе 3.3 «Азиатская модель организации государ­ственной политики и управления социальной защитой населения» исследуется азиатская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения на примере Китая и Японии, определяются негативные и позитивные стороны систем социальной защиты рассматриваемых государств, что в перспективе может быть использовано в рамках российской социальной политики.