Проблемы законности в государственном управлении

В настоящее время законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Сущность законности состоит в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все сферы общественной жизни, прежде всего на функции органов государственной власти, обязательность закона для самого государства и его органов, должностных лиц, в том числе высших должностных лиц, развитие государственного аппарата по пути демократизации, законности и справедливости. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.

Словарь Ожегова определяет законность как «общепринятое, установленное правило общежития, норму поведения», которая охраняется законами.[1]

              Большинство великих  юристов  в  настоящее  время  признают   сложный характер законности. Разносторонний и многоплановый подход к определению  законности находит поддержку у многих  исследователей. Так,  В.С.  Афанасьев   и Н.Л.Гранат пишут, что законность – это принцип, метод и  режим  реализации  норм права, содержащихся  в  законах,  и  подзаконных  актах,  всеми  участниками общественных отношений. Данное определение законности, отражая её  основные черты и свойства, имеет комплексный характер.[2]

                  Другое определение законности  сформулировал  Н.В.  Витрук:  «Законность означает идею, требование и систему  (режим)  реального  выражения  права  в законах   государства    в    самом    законотворчестве,    в    подзаконном нормотворчестве».[3] В данном перечне к объектам,  выражающем  право,  следует добавить и правоприменение.

                Исследуя вопросы законности, В.И.  Шинд раскрывает данное  понятие,  как «определённое   состояние   безопасности,    стабильности, «общественного здоровья»   государства».   Из   подобной трактовки законности вытекает  следующее  правило:  учитывая  ограниченность ресурсов и времени, следует в  первую  очередь  анализировать  те  нарушения законов, которые особенно беспокоят  государство,  и  принимать

все  возможные меры, что бы ликвидировать эти нарушения или по  крайней  мере   существенно их сократить.[4]

                    Между тем, в современной юридической литературе  по  проблемам  законности   можно отметить три основных подхода:

      законность – это принцип государственной деятельности, суть которого состоит в обязанности государственных органов, других физических и юридических лиц действовать в соответствии с требованиями законов;

      законность – это метод деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправления;

      законность – это режим, система взаимо­отношений населения с государственными органами.

Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как ре­жима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию, совершенство­ванию и успешной деятельности государствен­ного механизма.

              Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он приобретает в государственном управлении, си­стеме взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями. Во-пер­вых, среди субъектов власти органы государственного управления, ад­министрации государственных предприятий, учреждений, организаций представляют самую многочисленную группу, с ними люди, негосудар­ственные организации, трудовые коллективы встречаются гораздо чаще, чем с прокуратурой, судами. Число го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распорядитель­ной деятельностью, превышает численность всех служащих, занимаю­щихся иной государственной деятельностью. Во-вторых, субъекты госу­дарственного управления в огромном объеме осуществляют правопри­менение и издают множество нормативных актов. В-третьих, им предо­ставлены большие полномочия, они непосредственно распоряжаются колоссальными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. В-четвертых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая «служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий». В-пя­тых, субъекты государственного управления вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосред­ственном ведении находится механизм принуждения и защиты (армия, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.). В-шестых, в осо­бых, а тем более чрезвычайных условиях, при установлении военного положения властные полномочия исполнительных органов, военной ад­министрации, органов МВД РФ объем их юрисдикционной деятель­ности резко расширяются.[5]

              По мнению проф.  А.Ф.Черданцева: “Состояние законности, в первую  очередь,  определяющим образом   зависит   от   того,   насколько   пропитан    духом    законности государственный  аппарат,  насколько  прочна  законность  именно  здесь.  От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит  состояние прав и свобод граждан, их законопослушность”.[6]

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее со­стояния в государстве. Когда он ни­зок в управлении, то даже если иные компоненты государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда администрации нарушают права предпринимателей, работники милиции незаконно задерживают граж­дан, военнослужащие без достаточных оснований применяют огне­стрельное оружие, когда ресурсы распределяются в обход установлен­ных правил, в вузы принимаются за взятки и т. д., то и строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе проку­рорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого про­извола. Когда же правосудие и представительные органы перестают: быть преградами административного произвола, народ испытывает тя­готы тоталитарного «беспредела». Юридическая правомерность в сфере государственного управления — стержень всего режима законности в стране.

              К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают  меру  легально  разрешённого  и  дозволенного. Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному  собранию,  в  своих выступлениях  не   раз   обращал   внимание   на   плохую   работу   органов исполнительной   власти,   порождающую   правонарушения   и    преступность. Выдвинутая формула «управление на основе закона» должна стать  основной  для всех видов государственной деятельности. И  её  последовательное  применение служит  обеспечению  строгой  законности  в  управлении  и   повышению   его эффективности.

              В настоящее время уровень законности в государственном управлении  очень низок.    Причины    здесь    весьма    разнообразные:    слабая    правовая урегулированность  управления,  коррумпированность   части   государственных служащих,  противопоставление  законности  и  целесообразности  в   процессе деятельности,  принятии решений, а также низкая управленческая  квалификация и   правовая   культура   должностных   лиц,    служащих,    резко   снижают эффективность деятельности государственного аппарата.  Между  тем  названные причины являются довольно устойчивыми, поэтому для их  устранения  их  нужно хорошо знать  и вовремя предотвращать.

Для того чтобы обеспечить режим законности, государство должно создать соответствующую основу для этого. Такой основой (или гарантиями) законности в государственном управлении является наличие:

1) определенных экономических условий;

2) развитой политической системы;

3) механизма социальной защиты населения;

4) научно обоснованной системы норм права, которая отвечает требованиям времени и доступна для понимания всеми субъектами государственного управления;

5) механизма принуждения, четко работающего в рамках закона.

Также важным условием законности и дисциплины в государственном управлении следует признать высокую правовую культуру граждан и аппарата исполнительной власти, которая, в свою очередь, является следствием общего уровня образования и культуры общества.

                 Бесспорно,  в  сфере  государственного  управления   решающим   является человеческий фактор.  Государственную  службу  должны  нести  профессионалы, действующие  на  основании  закона. В одном из своих выступлений Путин В.В. справедливо  заметил:  «На  государственной  службе  нужны профессионалы, для  которых  единственным  критерием  деятельности  является закон.  Иначе  государство  открывает  дорогу  коррупции.  И  может  настать момент, когда оно просто переродится, перестанет быть  демократическим.  Вот почему мы  настаиваем   на  единственной  диктатуре  –  диктатуре  закона».[7] Между тем, он отметил, что главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что  их  работа плохо  организована.  Нынешние  функции  государства  не  приспособлены  для решения  стратегических   задач.   Государственный   аппарат   должен   быть эффективным, компактным и работающим. Более того - власть должна  опираться на закон  и  сформированную  в  соответствии  с  ним  единую  исполнительную вертикаль.

Главное в «законности в государственном управлении состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукосни­тельно соблюдаться теми, кому доверено их применение — органами го­сударства, его должностными лицами».[8]  Для страны в целом и для каждого гражданина в отдельности — борьба с произво­лом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью…

Вопрос о стабильности правовых норм особенно актуален для аппарата государственного управления. Служащие, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны осмыслить тре­бования нового закона, нормативного акта управления, истолковать, усвоить, научиться правильно применять его. Поэтому часто возни­кают проблемы ознакомления с новыми источниками, обучения работ­ников, снабжения необходимой литературой. В связи с многочислен­ными изменениями в законодательстве нередко служащие руководст­вуются старыми нормами, хотя новые нормативные акты уже вступили в силу.

На состояние законности в управлении немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как структура аппарата, квалифика­ция служащих, эффективность системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уров­ня секретности, создание ведомственных центров информации и связи с общественностью, органов управления имущественными фондами, упрощение разрешительной системы, ликвидация аппаратных изли­шеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Специальные юридические средства обеспечения законности — по­ощрение, контроль и принуждение.

Обеспечение законности и дисциплины в государственном управ­лении находит свое выражение в пресечении беззаконий, восстанов­лении нарушенных прав и законных интересов, наказании виновных лиц.  Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию право­нарушений.

Законность, порядок, стабильность –  вот  признак  сильного  государства основанного на праве. В Российской Федерации действует сегодня 70 тысяч  документов,  и это   не   считая   ратифицированных   междугосударственных   (международных договоров), кроме того, в правовой  системе   полтысячи  действующих  доныне законов Союза СССР.[9] Мы просто тонем в океане законодательных  бумаг,  многие из которых,  как  известно  не  работают,  а  иные  то  и  дело  вступают  в противоречия друг с другом. Такой океан законов, актов, указов нельзя не только изучать,  но  и  понять. Вот еще, почему большинство наших граждан эти законы  просто  не  выполняют, хотя и помнят про устрашающую формулировку: незнание закона  не  освобождает от ответственности.

                 Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о том, что законность является неотъемлемым элементом государственного управления. Разумеется, юридические коллизии, споры, нарушения законности в  сфере государственного  управления  следует  предотвращать  с   учётом   комплекса средств.  Имеется  в   виду   совершенствование   законодательства,   точная регламентация   статуса   государственных   органов,   правовая   ориентация управленческой деятельности.  Знание  гражданами  своих  прав  и  умение  их использовать, система приостановления и отмены незаконных решений,  судебные и  иные  процедуры  и  др.   Главное   –   это   укрепление   законности   в государственном управлении является важнейшим средством его эффективности  и демократичности.

Хочется надеяться, что формирующееся в  России государственные институты  скажут свое слово в  упрочнении  законности. Кроме  того,   правовая политика государства должна быть направлена на координацию всех  структурных элементов механизма правового  регулирования.  Мало  принять  тот  или  иной закон, нужно создать «механизм»,  обеспечивающий  его  проведение  в  жизнь, реализацию правовых норм. Всё вышеизложенное диктует жёсткие  требования   к науке и практике по разработке и реализации целостной  концепции  укрепление законности  в  стране,  поскольку  без  утверждения  законности  невозможно, обеспечение устойчивости общества.