Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Захист  суб'єктивних прав і свобод у тій  чи іншій формі є необхідною умовою їх реалізації. Регламентуючи нормою права суб'єктивні права і свободи, держава зобов'язана передбачити  і відповідну форму їх захисту.

Історичний  досвід свідчить, що первісними формами  захисту суб'єктивних прав були своєрідні  “суспільні” форми – самодопомога і третейські суди, на зміну яким поступово прийшли державно-правові  форми захисту – судова та адміністративна[36,c.5-6]. Таким чином, сама по собі множинність форм правового захисту є об'єктивною необхідністю, але у практиці використання окремих форм велику роль відіграють і фактори, що визначаються економічними, політичними чи ідеологічними обставинами.

У державному механізмі відбувається неминуче відділення функції захисту прав від функції  управління. Виникають органи, єдиним завданням яких є юрисдикційна діяльність (органи правосуддя). Процес зосередження юрисдикційних функцій в суді не може викликати повної передачі їх з ведення адміністративних органів  до ведення суду. Судова форма захисту  прав є головною, але не єдиною формою правового захисту.

Наявність декількох форм правового захисту  ставить перед законодавцем проблему розмежування їх використання. Ця проблема завжди вважалася найбільш складною, а розмежування між судовою й  адміністративною формами захисту  використовувалося деякими представниками російської юридичної науки для  обґрунтування поділу права на публічне і приватне[50,c.176-177].

Спроби представників  російської юридичної науки початку  минулого століття знайти чітку й  абсолютну межу між юстицією та адміністрацією не увінчалися успіхом. Як у свій час  помітив Н.Н. Полянський, “таке завдання можна уподібнити завданню провести межу між двома державними територіями  по лінії меридіана, тоді як природна межа між ними проходить зиґзаґом по лінії рік і гірських хребтів”[64,c.78].

Н.І. Авдеєнко, намагаючись вирішити цю ж проблему, правильно звертав увагу на те, що “не можна відмовлятися взагалі  від об'єктивного критерію і що підставою для використання судової  чи іншої форми правового захисту  є властивість самої справи, що підлягає вирішенню”[22,c.145]. Автор, по суті справи, скидає з рахунків суб'єктивні критерії, якими може керуватися законодавець.

При розмежуванні форм захисту суб'єктивних прав і свобод варто враховувати як об'єктивні, так і суб'єктивні фактори. Під об'єктивними факторами розуміються такі обставини, що обумовлюють прийняття законодавцем однозначного рішення. Суб'єктивні фактори надають законодавцю можливість вибору між декількома рішеннями одного, за своїм розсудом, вони більш рухливі, кореняться в особливостях повсякденних політичних, економічних, ідеологічних завдання, в закономірностях юридичної техніки.

Необхідно відзначити, що правосуддя є специфічним  видом державної діяльності, що здійснюється судом. Захист суб’єктивних прав у  сфері державного управління – один із напрямків діяльності суду. Судова форма захисту прав у сфері  державного управління не є єдиним видом такої діяльності, вона може здійснюватись і іншими, управлінськими в тому числі, юрисдикційними органами в межах своєї компетенції.

Таким чином, судова форма захисту прав і свобод зацікавленої особи посідає головне  місце серед інших форм і має  найбільш універсальну процедуру.

Розглядаючи адміністративну юстицію як специфічний  вид судового контролю в сфері  державного управління, слід зазначити, що цей контроль здійснюється не систематично, не повсякденно, як контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю у державному управлінні при забезпеченні прав та свобод громадян, а періодично, лише при розгляді судами адміністративних справ.

У чинному  законодавстві України порядок  розгляду і вирішення спорів, що виникають у сфері державного управління, регламентований Кодексом адміністративного судочинства  України, який регулює судочинство  у сфері захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин.

Тенденція розширення сфери судового захисту  прав і свобод громадян та юридичних  осіб носить нині в Україні закономірний характер. Можливість судового оскарження не тільки відкриває громадянам шлях отримання  захисту своїх прав, але й дисциплінує посадових  осіб.

Судовий шлях має переваги перед будь-яким іншим, оскільки, по-перше, судовий порядок розгляду справ регламентований у законодавстві. Крім того, реально діють такі принципи, як гласність, безпосередність, змагальність, справа розглядається кваліфікованими суддями, які підкоряються лише закону, керуються при вирішенні справ тільки законом. По-друге, при розгляді справи в суді заявник – рівноправна сторона у процесі, тоді як при розгляді його справи іншим органом він виступає в ролі “скаржника”, який не має всіх тих прав, що йому надані в суді. І, нарешті, суд ніяк не зацікавлений ні в припиненні справи, ні в захисті “честі мундиру”, тоді як вищий адміністративний орган, розглядаючи скаргу зацікавленої особи, не може про це не думати. Судовий контроль, таким чином, надає більше гарантій дотримання законності, ніж будь-який іншій.

Природа справ, що виникають з адміністративно-правових відносин взагалі і за скаргами на адміністративні дії зокрема, обумовлює  ту обставину, що справи, пов’язані з сферою публічно-правових відносин, підвідомчі адміністративним судам  у випадках, прямо вказаних у законі. Тобто, не можуть бути оскаржені в суд дії деяких державних органів і посадових осіб, якщо законодавством передбачений інший порядок їх оскарження.

Наприклад, адміністративним судам не підвідомчі скарги на акти органів законодавчої і виконавчої влади, що підлягають розгляду на предмет їх конституційності. Отже, справи за скаргами на адміністративні дії підвідомчі судам лише у випадках, спеціально оговорених у законі. У чинному законодавстві України не наводиться чітких критеріїв, за якими суд визначає підвідомчість справ, воно лише перелічує види справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, і в тому числі справи за скаргами на адміністративні дії, підвідомчі судам. Встановлення критеріїв при визначенні підвідомчості справ, що виникають із адміністративно-правових відносин, є важливим і необхідним.

Правова природа справ, що виникають з  адміністративно-правових відносин, обумовлює  ту обставину, що первинно всі адміністративні  справи підвідомчі адміністративному  органу або посадовій особі. Лише адміністративні органи, в силу покладених на них повноважень, вправі почати справу, розглянути її, винести рішення по конкретному питанню у сфері державного управління. У тому випадку, якщо громадянин не згоден з таким рішенням за мотивами незаконності або необґрунтованості, він має право подати на нього скаргу.

На  думку І.Л.Бородина, адміністративно-правовою суперечкою остання може вважатися  тількі тоді, коли зверенення громадянина  до суду пов’язане з публічним  правом. Отже, вирішальним для визначення компетенції суду в даному разі є  те, на яких положеннях грунтуються  спірні правовідносини – приватного чи  публічного права[34,c.15-16].

Найбільш  широке розповсюдження в юридичній  літературі одержала точка зору А.В.Міцкевича  щодо посилення судового захисту  прав громадян у галузі державного управління. Віднесення до судової підвідомчості справ по скаргах у сфері державного управління доцільне лише в тих випадках, коли йдеться про захист конкретних суб'єктивних прав, що виникають незалежно від рішення державних органів. При цьому А.В.Міцкевич відзначав, що судовий порядок захисту прав громадян, наданих державними органами, неприпустимий, оскільки він призвів би до підміни органів державного управління судом[61,c.90].

Однак, уявляється, що факт порушення суб'єктивних прав громадян може бути встановлений судом  лише в ході самої перевірки адміністративної справи за скаргою після того, як вона, відповідно до правил підвідомчості, прийнята судом до розгляду. Питання  ж про підвідомчість скарги судам  повинне вирішуватися до розгляду її в суді по суті.

Такий підхід до визначення критерію судової підвідомчості скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів, їх посадових осіб у сфері управлінської діяльності дозволяє розрізняти функцію управління і правосуддя, розмежувати компетенцію судових і адміністративних  органів  держави. Тим більше, що в умовах розподілу єдиної державної влади на самостійні гілки органи виконавчої влади здійснюють чітко відмежовану виконавчу діяльність, а судові органи – судову.

Суд у  чітко регламентованому процесуальними нормами порядку встановлює юридичні факти, з якими норми об'єктивного  права пов'язують наявність у  громадянина суб'єктивного права, порядок його захисту. Якщо адміністративний орган своїм актом порушує  передбачене законом суб'єктивне  право або свободу зацікавленої особи, то суд, встановивши наявність  таких порушень, виносить рішення  про скасування відповідного акту управління на підставі його незаконності та обов'язок управлінського органу усунути допущене порушення суб’єктивного права.

Правові норми, що регулюють суспільні відносини  у сфері виконавчої діяльності компетентних органів і посадових осіб, визначають певну міру свободи суб'єктів  управління у вирішенні управлінської  справи, яка надається з метою  прийняття оптимального рішення  по справі. Дії, що відбуваються в межах  цієї свободи, в юридичній літературі, зокрема в працях Е.І.Старосцяка, отримали назву адміністративного  розсуду або дискреційних дій[71,c.185].

Свобода розсуду в діяльності органів  виконавчої влади – не антитеза, а неминуча ознака правової держави  лише за умови, що дана свобода має  бути обмежена рамками закону. А суд, як орган правосуддя, повинен оцінювати дії органів управління , перш за все з точки зору законності.

Необґрунтована  оцінка юридичного факту з боку посадової  особи тягне за собою неправильне  застосування правової норми і відповідно порушення суб'єктивних прав громадянина. Суд, з метою правильної оцінки юридичного факту, може залучити вищий орган  управління, який дає висновок.

Отже, якщо покласти в основу розмежування судової та адміністративної підвідомчості суб'єктивне право, неприпустимість змішання судових та управлінських функцій, до суду можуть бути оскаржені адміністративні акти, що порушують суб'єктивні права громадян. При цьому варто акцентувати увагу на тій обставині, що деякі дії в межах адміністративного розсуду, що стосуються оцінки юридичного факту, з якими закон пов'язує виникнення, зміну або припинення прав і обов'язків громадянина, можуть бути оскаржені до суду.

Дискусія  про критерії віднесення до підвідомчості суду адміністративних скарг не завершилась з введенням в дію адміністративних судів.

Порядок розгляду судами справ за скаргами громадян на рішення, дії чи бездіяльність  державних органів, їх посадових  осіб у сфері управлінської діяльності регулюється положеннями статей Кодексу адміністративного судочинства. Справи за скаргами на неправомірні дії  управлінських органів підвідомчі судам лише у випадках, передбачених законом.

Питання про право на скаргу в суд за справами, що виникають з адміністративно-правових відносин, досліджувалося в працях Д.М.Чечота, А.Т.Боннер, В.Т.Квіткина, Б.Н.Юркова[85,83,40,91]. Однак, не можна вважати це питання проаналізованим, оскільки зазначені автори виходили з наявності спору у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, і з цивільно-процесуальної природи норм. Крім того, з моменту публікації названих робіт у законодавстві України відбулися деякі зміни, що стосуються порядку принесення і вирішення скарг на рішення, дії або бездіяльність органів державних органів у сфері управлінської  діяльності, та прийнято низку законів, які регламентують цю сферу.

РОЗДІЛ  2

Закордонний досвід формування національної СИСТЕМИ  АДМІНІСТРАТИВНОЇ  ЮСТИЦІЇ

2.1. Сучасні моделі адміністративної юстиції: зарубіжний досвід

Реформування  державного апарату і системи державного управління в Україні, відповідно до Концепції адміністративної реформи, надало особливої актуальності пошуку напрямків запозичення закордонного досвіду. Мова не йде про необхідність чисто механічного використання іноземних моделей адміністративного судочинства чи державного управління. У питанні про запозичення позитивних наробок адміністративного права інших країн слід дотримуватися зваженості, а також враховувати реалії української національної правової системи.

Теоретико-пізнавальне, а також прикладне значення компаративного вивчення питань адміністративної юстиції пояснюється тим, що адміністративно-правові системи закордонних країн втілили в собі загальні тенденції розвитку сучасної державності, а також особливості історичного розвитку окремих країн.

Інститут  адміністративної юстиції в країнах  Західної Європи та в США склався історично. Хоча політичний зміст цього інституту єдиний у всіх правових державах, його юридична форма в силу певних причин є різною. В одному випадку це пояснюється впливом соціально-економічних умов, а в іншому – тиском традицій чи пануючої правової доктрини. У переважній більшості випадків ці причини діяли в сукупності.

Необхідно відзначити, що становлення і розвиток моделей адміністративної юстиції  є результатом послідовної реалізації ідеї поділу влади, створення балансу особистих і публічних інтересів. Адміністративна юстиція – один з небагатьох інститутів демократичної, правової держави, започаткований не в англо-американському конституціоналізмі, а в державно-правових системах романо-германської сім'ї. Причину існування вище названих моделей можна побачити у відмінних концепціях права, яких дотримуються правові доктрини статутної і прецедентної систем права.