Понятие административно-правовых форм

Государственная власть не реализуется  сама по себе. Она всегда воплощается  в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами. Данное условие полностью  применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих ; Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форма управления). В соответствии с современным законодательство данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти. В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполнительно власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т. п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнительной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, независимо от особенности организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию. В то же время ограничиться констатацией лишь данного методологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций. 
Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается. 
С другой стороны, исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых решений и т. п.). Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного "движения", позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение. 
Внешнее выражение этих действий осуществляется по-разному. Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственного управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение "за пределами" его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами т. п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению. 
Так, к их числу относятся управленческие действия, совершаемые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, то есть нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически - это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб ит. п.). Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других не вызывают таковых. 
Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли: а) форм реализации исполнительной власти, 
б) форм государственно-управленческой деятельности. Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешне юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле. Формы же государственно-управленческой деятельности следует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия. 
Налицо — следующая методологическая и фактическая позиция: не все, что практически совершается в процессе государственно управленческой деятельности, прямо выражает задачи и функции исполнительной власти; многие действия управленческого характера служат интересам "самоорганизации". 
Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или нее имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

2. Виды административно-правовых форм 
   

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации. Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Это - любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается не правовых форм, то они прямых юридических последствий не влекут. 
Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют "совершение других юридически значимых действий". Очевидно, что их "юридическая значимость" заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). 
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию: выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера. 
Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти. Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к не правовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). 
Исполнительная же власть с учетом особённостей реализуется только, субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Это, конечно, не умаляет значимости не правовых форм. 
Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно- технических) действий, выполнение материально-технических операций. 
С выделением договоров можно согласиться при условии обозначения их в качестве административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм. Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - не правовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал. Природа организационных действий и их назначение совершенно иные совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это - специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Поэтому их деятельность может быть отнесена к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях - к формам реализации исполнительной власти. Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Предпочтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функции данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица. 
Все они могут быть как правовыми, так и не правовыми. 
Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо не правовых форм. Реализация исполнитель власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Одной из важнейших категорий, характеризующих  государственное управление как  объект анализа со стороны науки  административного права, наряду с  категорией формы государственного управления, является теоретическая  категория метода государственного управления. Понятие метода государственного управления в теории государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов  осуществляется государственное управление. Ю.Н. Старилов определяет метод государственного управления как "правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления  функций государственной управленческой деятельности". Такое определение, как, впрочем, и всякое определение  метода государственного управления, страдает некоторой нечеткостью, размытостью  категорий. Дело в том, что метод, в отличие от формы, не поддается  непосредственной идентификации, не может  быть однозначно определен в силу абстрактности категории. Так, В.М. Манохин  определяет метод государственного управления как "характер волеизъявления одного участника деятельности в  отношении другого участника", подчеркивая, вполне справедливо, что  определение метода как способа  деятельности, решения задач ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа. Между  тем, именно тот или иной набор  методов государственного управления в наибольшей степени отражается на внешнем характере государственного управления, обозначая степень его  жесткости или лояльности, определяя  меру и характер государственного вмешательства  в регулируемые общественные процессы. Преобладание в структуре методов  государственного управления той или  иной сферой общественной жизнедеятельности  методов принудительного воздействия, обозначает для внешних наблюдателей усиление государственного вмешательства, ужесточение управленческого воздействия, подчеркивает остроту существующих в управляемой сфере проблем. Напротив, применение мягких методов  убеждения характеризует слабость государственного управления в соответствующей  области, определяет некоторую второстепенность государственного участия в процессах  регуляции общественных отношений  в данной сфере. Переход к рыночным отношениям чрезвычайно обострил проблему соотношения различных методов  в государственном управлении. Связано  это с переходом к признанию  хозяйственной самостоятельности  большинства субъектов гражданского оборота, либерализацией общественной жизни, минимизацией государственного контроля в сферах частной жизни. Однако, изменение соотношения властных методов в структуре государственного управления отнюдь не означает уменьшения роли самого явления. Государственное  управление - это постоянное явление  в государственно организованном обществе, без него немыслимо существование государственного механизма. Таким образом, при всей абстрактности данного понятия категория "метод государственного управления" занимает ключевое место в системе характеристик государственного управления в целом. В теории административного права выделяются следующие характерные особенности методов государственного управления: методы государственного управления применяются органами исполнительной власти и связаны с существованием соответствующей ветви государственной власти; целью использования метода государственного управления является обеспечение государственного управления, управленческой деятельности субъектов государственного управления; использование методов осуществляется в процессе управленческой деятельности соответствующих субъектов; методы государственного управления отражают характер связи, взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом государственного управления, а также характер применяемых в отношении объекта управления правомочий властного субъекта административного права; методы государственного управления являются средством осуществления субъектами государственного управления их компетенции; методы государственного управления в каждом конкретном случае подбираются в зависимости от специфики объекта управления, ситуации и других подобного рода существенных обстоятельств; методы управления имеют организующее предназначение, упорядочивая происходящие в системе управления процессы; применение методов государственного управления часто зависит от субъективных факторов, в том числе политического характера; методам государственного управления присущ динамизм; порядок применения методов управления устанавливается законодательством; методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы. Итак, констатируем, что методом государственного управления является определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого реализуется государственное управление. Следующий вопрос, который нас интересует, это вопрос о системе методов государственного управления. Наука административного права разработала множество классификаций методов государственного управления. Однако можно с уверенностью констатировать, что разновидности и группы методов, выделяемые различными специалистами на основании разнообразных критериев, базируются на двух ключевых методах государственного управления: методе убеждения и методе принуждения. Выделяемый наряду с указанными методами в качестве самостоятельного метод стимулирования, по нашему мнению, является лишь разновидностью метода убеждения, поскольку характеризуется теми же принципами управленческого воздействия. Метод убеждения воплощает в себе такие приемы как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение и т.п., в то время как принуждение - это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту. Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображения морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций. Таким образом, основа данного метода - создание предпосылок для возникновения у управляемых ощущения (сознания) необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности совершения определенных действий. Принуждение же, напротив, базируется именно на санкционировании, на возможности применения негативных последствий, привлечения к юридической ответственности. Проявления указанных методов государственного управления многогранны. Принуждение вообще - это центральный метод государственного управления, сообщающий, кстати, свойство императивности методу правового регулирования административного права. На принуждении основано построение и функционирование всего государственного организма. Его наиболее ярким проявлением является административная ответственность как негативное последствие неправомерных действий, нарушающих властные предписания административного законодательства и субъектов государственного управления. Опыт использования методов государственного управления свидетельствует, что принуждение должно носить вспомогательный, вторичный характер. Без него право перестало бы быть правом, однако, очевидно, что добиться социально положительных результатов методом принуждения очень трудно, особенно когда это касается экономических, культурных, социальных интересов и потребностей личности. Так, общепризнанно, что: принуждение эффективно лишь в том случае, когда оно применяется к меньшинству при применении к большинству метода убеждения; метод убеждения является первичным, а принуждение используется в крайнем случае, при невозможности достижения управленческих целей другими способами; принуждение должно всегда основываться на нормах закона, произвольное применение принудительных способов воздействия недопустимо. Наиболее распространенная классификация методов государственного управления приводит к выделению в их системе экономических и административных методов государственного управления. Сразу же отметим, что эта классификация некорректна, поскольку все применяемые в процессе государственного управления методы являются административными, т.е. управленческими. Другое дело, что из числа этих методов методы экономического воздействия выделяются своей органичностью с природой человеческой натуры, правилами человеческого общежития, опорой на убеждение как ключ к социально адаптированному поведению объектов управления. Собственно административные методы обычно представляются в виде совокупности способов и средств внеэкономического или прямого yправляющего воздействия со стороны субъектов государственного управления. Т.е. применение указанным методов не связано со симулированием поведения посредством влияния на экономические интересы управляемых объектов. Властный субъект отдает распоряжение, совершает иное исполнительно-распорядительное действие, санкционированное силой государственного аппарата, юридически обязательное для управляемого объекта в силу прямого предписания закона. Это не значит, что в основе административных методов государственного управления лежит принуждение; убеждение также может являться методом прямого администрирования. Последние годы демократизация правовой системы нашей страны, изменение соотношения ветвей государственной власти привело к уменьшению сфер применения метода прямого администрирования. Однако вовсе без него обойтись нельзя. Есть определенные сферы общественной жизни, где административные методы являются едва ли не единственно возможными (например, сфера военной и другой государственной службы, взаимоотношения внутри соподчиненных звеньев государственного аппарата и т.п.). Кроме того, различного рода временные ситуации чрезвычайного характера также могут потребовать введения режима прямого администрирования, что и предусмотрено административным законодательством в виде возможности временного введения режимов военного и чрезвычайного положений. Административные методы государственного управления в науке классифицируются по следующим основаниям: в зависимости от формы выражения: правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления: императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные. Экономические методы - это совокупность способов экономического (косвенного) воздействия субъектов государственного управления на поведение управляемых объектов. В литературе можно встретить обозначение экономических методов в качестве методов регулирующего управления. Суть экономических методов государственного управления такова: природе человека свойственно стяжательство (не в самом плохом смысле этого слова), т.е. естественное стремление к улучшению своего материального благосостояния, основанное на желании обеспечить себя и свою семью всем необходимым для наиболее комфортного существования. Государство, используя указанную черту человеческой природы, может стимулировать определенные варианты поведения членов общества, создавая соответствующие экономические условия: устанавливая более или менее высокий уровень налогов, предоставляя налоговые льготы, финансируя определенные виды деятельности, осуществляя квотирование и используя прочие аналогичные приемы управленческого воздействия. Применение экономических методов в меньшей степени связано с принудительными способами воздействия, однако, налоговая льгота не имела бы такого стимулирующего эффекта, если бы уплата налогов не была всеобщей обязанностью и не обеспечивалась бы принудительными средствами. Безусловно, экономические методы государственного управления предпочтительны в силу своей убеждающей силы, однако, их существование без методов прямого управления невозможно. Помимо вышеприведенной классификации, в науке административного права можно встретить подразделение методов государственного управления на: коллегиальные (применяемые на основе совместного решения ряда представителей властных субъектов административного права) и единоначальные (осуществляемые на основе единолично принятого решения); общие (применяемые в равной степени ко всем субъектам административного права) и специальные (характерные лишь для определенной части таких субъектов). Интересную авторскую классификацию предлагает Н.М. Конин: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологического воздействия, при которых различными организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей; методы экономического воздействия; методы организационно-властного воздействия. Таким образом, следует признать, что убеждение и принуждение как наиболее общие методы государственного управления могут проявляться в различных способах и приемах, разнообразных сочетаниях и разновидностях.