Полномочия президента в сфере исполнительной власти

     Полномочия  Президента РФ в сфере исполнительной власти

     Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов  исполнительной власти в научной  и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса  Президента в системе разделения властей порождена ст. ст. 10 и 80 Конституции  РФ, которые не относят этот орган  ни к одной из ветвей государственной  власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава  государства, стоящий "над всеми  ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства  обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит  парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен  особой формой власти - президентской.

     Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными  полномочиями, и конституционная  модель этого института соответствует  модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе  точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции  РФ властей, противоречит закрепленному  принципу разделения властей. Более  корректной представляется третья точка  зрения, согласно которой Президент  РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему  исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

     Президент РФ осуществляет руководство государственной  администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. 
 

     Конституция РФ определяет статус Президента РФ как  главы государства.

     Президент РФ по Конституции РФ 1993г. не является главой исполнительной власти. Тем  не менее его роль, функции и полномочия в этой сфере весьма существенны.

     Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя  ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и  судебной.

     Как глава государства он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в  сфере государственного управления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти, определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно  участвуют все субъекты исполнительной власти.

     Президент РФ как глава государства имеет  множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных  органов исполнительной власти:

• принимает решение об отставке Правительства РФ;
• представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
• ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
• по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
• представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти;
• формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
• утверждает военную доктрину РФ;
• формирует Администрацию Президента РФ;
• назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ;
• назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст.83 Конституции РФ).

     Президент РФ по представлению Председателя Правительства  РФ утверждает систему и структуру  федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.

     Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и  распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных  дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных  бедствий. Соответственно некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ (например, министерства внутренних дел, иностранных дел, обороны, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Федеральная архивная служба; Государственная налоговая служба; Федеральная пограничная служба; Федеральная служба безопасности; Служба внешней разведки; Федеральная служба железнодорожных войск; Федеральная служба охраны; Федеральная служба по телевидению и радиовещанию; Федеральное агентство правительственной связи и информации; Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности).

     Положения о названных органах утверждаются Президентом РФ. Их руководители назначаются  на должность и освобождаются  от должности в особо устанавливаемом  порядке.

     Президент РФ также вносит изменения в состав Правительства РФ, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные  органы исполнительной власти.

     В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных  ее местностях военное положение. При  обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным  законом, Президент РФ вводит повсеместно  либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.

     Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, а также между  органами государственной власти субъектов  РФ. Естественно, что такого рода разногласия  могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При  не достижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. К сожалению, процедуры такого рода пока еще не разработаны.

     По  вопросам своей компетенции Президент  РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции  РФ и федеральным законам. Следует  подчеркнуть, что большинство указов Президента РФ посвящено различным  сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной  власти.

     Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения вопроса  соответствующим судом. В случае противоречия законодательству и указам Президента РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ он может их отменить. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.

     Главы администраций краев, областей, городов  федерального значения, автономной области  и автономных округов подчиняются  Президенту РФ по предметам ведения  РФ и полномочий РФ по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов.

     Особую  роль в организации работы Президента РФ играет сформированная им Администрация.

     По  своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного ряда подразделений, цель которых - обеспечение  деятельности Президента и создание условий для реализации возложенных  на него Конституцией РФ полномочий.

     Соответственно  в их задачи входит:

• организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу;
• осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Президента и Подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок;
• обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями и т.п.

     Организационная структура Администрации Президента РФ до недавнего времени была чрезвычайно  громоздкой (около 40 различных управлений, советов и т.п.).

     12 февраля 1998г. Президент РФ издал  Указ "О мерах по совершенствованию  структуры Администрации Президента  Российской Федерации", в соответствии  с которым произошло резкое  сокращение числа структурных подразделений Администрации и их штатного персонала. В результате сейчас Президента обслуживает 18 таких подразделений.

     Не  ясен полностью организационно - правовой статус Администрации Президента РФ. Суть данной проблемы заключается в  том, что в президентских нормативно - правовых актах Администрация характеризуется  в качестве государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента. Однако в соответствии с Конституцией РФ государственными могут быть только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому - либо из названных  звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание ее подлинной  организационно - правовой природы  в значительной степени усложняется.

     Поскольку Президент РФ не возглавляет исполнительную власть, фактически в его распоряжении как главы государства находится  весь аппарат Правительства РФ, через  который и с помощью которого он имеет широкие возможности  решать все вопросы, позволяющие  ему не только формально, но и фактически оказывать воздействие на функционирование всего механизма исполнительной власти в стране. В подобной ситуации роль его Администрации была бы "доведена" до уровня, предназначенного ей изначально, т.е. в момент ее образования.

     В настоящее время функции Администрации  Президента РФ можно проследить на примере некоторых ее наиболее значимых подразделений. Так, Главное государственно - правовое управление осуществляет правовое обеспечение деятельности Президента по реализации его полномочий; аналитическое обеспечение его деятельности по правовым вопросам; информационно - справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации и аппарата Правительства РФ (несмотря на то, что у Правительства есть свое юридическое управление); подготовку по поручению Президента проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента; подготовку предложений о приостановлении или отмене актов органов исполнительной власти и т.п.

     Задачами  Главного контрольного управления являются осуществление контроля и проверки деятельности федеральных органов  исполнительной власти (это входит вместе с тем в первую очередь  в полномочия Правительства РФ), а также подразделений самой  Администрации. Оно вправе вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений законодательства, ставить  перед руководителями федеральных  органов исполнительной власти, а  также аналогичных органов субъектов  РФ вопрос о наложении на виновных государственных служащих дисциплинарных взысканий и т.п.

     Территориальное управление Президента РФ (также часть  его Администрации) осуществляет информационно  – аналитическое обеспечение  региональной и национальной политики Президента; обеспечение его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и системой местного самоуправления и т.п.

     В иных случаях, как правило, функции  структурных подразделений Администрации  Президента РФ носят вспомогательный, т.е. чисто обслуживающий характер.

     Однако  иногда встречаются иные варианты. Например, Управление делами Президента РФ, ранее входившее в состав Администрации  и предназначенное для осуществления  чисто административно - хозяйственного обслуживания, выделено в самостоятельное  звено со статусом федерального органа исполнительной власти.

     При Президенте образовано Главное управление казачьих войск, которое характеризуется  как государственный орган при  Президенте РФ. Оно призвано осуществлять функции федерального органа по выработке  единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского  казачества.

     В краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах действуют полномочные  представители Президента РФ, представляющие последнего в отношениях с государственными и общественными организациями; содействующие исполнению президентских  указов; координирующие деятельность территориальных служб федеральных  органов исполнительной власти.

     На  организацию и функционирование субъектов исполнительной власти широко распространяется нормотворческая  деятельность Президента РФ. Большинство  его нормативных указов имеет  управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного  права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти; положения о министерствах, отнесенных к непосредственному ведению Президента; о борьбе с коррупцией в системе государственной службы; о мерах по развитию здравоохранения в РФ; о мерах по развитию фундаментальной науки в РФ; о мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений и т.п.