Особенности административно-правового регулирования режима военного положения

 

 

 «Особенности административно-правового регулирования режима военного положения»

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что неудовлетворительное состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз безопасности страны¹. В этих условиях, как отмечал в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин, - важнейшим шагом в обеспечении независимости Российской Федерации, а также в сохранении единства и стабильности осуществления государственной власти является совершенствование законодательной базы². Одним из правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными, является особый государственно-правовой режим военного положения, который в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации 1993 года вводится Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии. Таким образом, основаниями объявления рассматриваемого правового режима, являются обстоятельства внешнего характера. В настоящее время к основным внешним угрозам военная доктрина Российской Федерации относит: существование территориальных претензий; вмешательство во внутренние дела; попытки игнорировать либо ущемлять интересы России, многополюсного мира; наличие очагов вооруженных конфликтов; наращивание группировок войск, способное нарушить сложившийся баланс сил, прежде всего вблизи ее границ и границ ее союзников. Профессор В.А. Золотарев выделяет следующие угрозы (источники угроз) в военной сфере: тенденция расширения конфликтов во взаимоотношениях между государствами и народами, следствием которой является рост количества локальных войн и военных конфликтов, особенно в пределах постсоветского пространства; наличие у ряда государств крупных арсеналов ядерного и других видов оружия массового поражения; вооруженные конфликты в непосредственной близости от границ России; интенсивное распространение новейших технологий военного производства в сочетании со стремлением отдельных государств использовать военную мощь для реализации своих интересов; существующая возможность подрыва стратегической стабильности в результате нарушения договоренностей в области ограничения и сокращения вооружений, изменений в военно-блоковой политике, качественного и количественного наращивания вооруженных сил других государств и тому подобных действий; территориальные претензии к России³. Особую актуальность данной теме придает то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей применение военного положения, а также составляющих его элементов. Хотя Конституция Российской Федерации 1993 года предусмотрела принятие федерального конституционного закона «О военном положении», соответствующий закон был одобрен Государственной Думой РФ только 27 декабря 2001 года, Советом Федерации 16 января 2002 года и подписан Президентом Российской Федерации 30 января 2002 года⁴. Принятие основного нормативно-правового акта о военном положении следует рассматривать как первый шаг в разработке законодательной базы, регламентирующей этот правовой режим. Богатейшая история особого государственно-правового режима военного положения до настоящего времени не подвергалась научному анализу. Однако следует отметить, что отдельные аспекты рассматриваемой проблемы подвергались исследованию отечественными учеными-юристами. Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской Империи, в том числе и регламентирующего военное положение, предпринял известный российский профессор В.М. Гессен в работе «Исключительное положение»⁵. Она стала самой фундаментальной юридической работой в ряду других трудов, посвященных рассматриваемой проблематике начала 20 века. Различные стороны рассматриваемой темы освещены в научных работах Артамонова Д.Н., Барынькина В.М., Берцинского СМ., Кучмы Ю.Н., Лунева А.Е., Стрекозова В.Г. Зарубежный опыт использования правового режима военного положения в разное время анализировался в работах Домрина А.Н., Ковачева ДА., Лафитского В.И., Крутоголова М.А., Ледях И.А., Тимошенко И.Г., Пилипенко А.Н и др. Несмотря на наличие ряда исследований, посвященных отдельным организационно-правовым аспектам юридического института военного положения, до настоящего момента были предприняты только две попытки юридического анализа рассматриваемого института, с целью обобщить имеющуюся нормативно-правовую базу, регламентирующую военное положение. Такие исследования были проведены С.В. Пчелинцевым, а также И.Л. Дьяченко. Существенный вклад в разработку указанной проблематики внесла монография В.Б. Рушайло «Административно-правовые режимы». Отдельные аспекты военного положения рассматривает статья Короткова А.П. и Соковых Ю.Ю. «Правовые средства управления кризисными ситуациями».

Цель исследования состоит в том, чтобы изучить особенности деятельности ОВД в режиме военного положения.

 

1. Понятие режима особого и военного положения

В обычных условиях нормальная жизнедеятельность общества поддерживается за счет исторически сложившихся  политической, правовой и экономической систем, существующего отлаженного механизма управления, обладающего возможностью применения государственно-властных мер для обеспечения стабильности в обществе. Подобные меры позволяют поддерживать в обществе относительный правопорядок. Однако они оказывают достаточно эффективное воздействие лишь в условиях стабильной общественно-политической обстановки. Но существуют обстоятельства, которые принято именовать экстраординарными или чрезвычайными, то есть нарушающими нормальную жизнедеятельность граждан, функционирование общества и государства. Эти обстоятельства могут иметь военный характер (агрессия извне или непосредственная угроза такой агрессии) или выражаться в обстоятельствах внутригосударственного характера (массовые беспорядки, попытки незаконного изменения конституционного строя, стихийные бедствия) и др. При возникновении таких обстоятельств, обычные формы обеспечения общественного порядка и государственной безопасности перестают эффективно работать. В подобных ситуациях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль требуются качественно иные меры, которые нашли свое выражение в различных чрезвычайных государственно-правовых режимах. Совокупность нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение чрезвычайных правовых режимов, именуется системой чрезвычайного 16 законодательства. У Российского государства есть обширный исторический опыт по разработке и применению чрезвычайного законодательства. Однако, к сожалению, в настоящее время, когда необходимость прибегнуть к помощи тех или иных чрезвычайных правовых режимов возникает все чаще и чаще, имеющийся опыт используется явно недостаточно. В Российской Федерации, в связи с появлением на территории Чечни бандформирований, страшными террористическими актами в Буйнакске, Волгодонске, Москве, Минеральных Водах, многочисленные жертвы которых потрясли все российское общество, проблема чрезвычайного законодательства приобретает особое значение. Налицо «...острая необходимость в создании законодательной базы в области защиты основ конституционного строя, механизма поддержания безопасности государства и населения России»⁶. В демократическом государстве акты чрезвычайного законодательства не подменяют действие основных законов, а ограничивают их и существуют в качестве таких правовых норм, целью которых является регулирование основных вопросов государственного, административного, социально-экономического характера в условиях чрезвычайных ситуаций. Главное назначение чрезвычайных нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы всеми допустимыми в цивилизованном обществе средствами ликвидировать причину или ситуацию с наименьшими социальными и материальными потерями, а, в конечном счете, обеспечить сохранение демократического режима в условиях чрезвычайной ситуации. В условиях ведения того или иного чрезвычайного правого режима возможно ограничение прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

В современных условиях военное положение наиболее часто применяется при внутренних вооруженных конфликтах. Термин «внутренний вооруженный конфликт» используется в официальных и публичных документах без уточнения его определения. Для раскрытия сущности данного понятия, нахождения его места в системе чрезвычайных ситуаций социального характера рассмотрен процесс его введения в научный и практический оборот и дальнейшая трансформация.

Обобщение причин и факторов, определяющих зарождение и развитие внутренних вооруженных конфликтов, позволило выделить наиболее важные из них. Это экономические, политические, социальные и военные факторы. Важной задачей при этом становится выявление степени влияния каждого из вышеопределенных факторов применительно к конкретному случаю обострения социально-политической обстановки, так как только четкое определение движущих сил (источников) конфликта дает возможность определения правильных подходов к его урегулированию.

Среди основных характеристик  чрезвычайных ситуаций социального  характера диссертант выделяет их политическую составляющую в качестве ключевого  признака возникновения ВВК, так как наибольшая вероятность перерастания кризисной ситуации в вооруженную форму разрешения присуща чрезвычайным ситуациям социально-политического характера.

Внутренний вооруженный  конфликт — исключительная по предпринимаемым  для разрешения мера и высшая по уровню социальной напряженности форма внутригосударственного конфликта. Как и любому социальному явлению, ему свойственны определенные и характерные черты.

Внутренний вооруженный  конфликт является одной из форм силового разрешения социально-политических противоречий. При этом государство не переходит в особое состояние называемое войной. Однако в связи с применением военной силы различного масштаба ВВК присущи некоторые элементы, характерные для военного времени (зоны боевых действий, наемничество, диверсионная борьба, повстанческая деятельность и т.д.).

С одной стороны, ВВК - это кризисная форма чрезвычайной ситуации социально-политического  характера, основаниями возникновения  которой могут являться как конфликты  различного вида (экономические, политические, межнациональные, региональные и т.д.), так и чрезвычайные обстоятельства криминального характера.

С другой стороны, ВВК «может возникнуть в форме вооруженного инцидента, вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы»⁷.

Социально-экономическая  и политическая нестабильность последних  лет в России невольно заставляет задуматься о формировании правового механизма предотвращения и урегулирования чрезвычайных ситуаций социально-политического характера, принимающих форму внутреннего вооруженного конфликта. Действующая законодательная база урегулирования подобного рода конфликтов представляет собой сложную систему не всегда связанных между собой и разных по юридической силе правовых актов.

На верхнем уровне иерархии расположены нормы международного права, являющиеся основной частью всей правовой системы.

К числу таких норм относятся: Резолюция 217 (111) Генеральной Ассамблеи ООН - Всеобщая декларация прав человека от 4 декабря 1948 года; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 года; Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН - Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 года; Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты 8 Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 27 августа - 7 сентября 1990 года в Гаване)⁸. Однако вопросы урегулирования подобных конфликтов в данном документе не рассматриваются.

Важнейшим среди законов, образующих систему законодательных  актов, регламентирующих деятельность государственных органов и должностных лиц в чрезвычайных ситуациях, а, следовательно, и в условиях ВВК, безусловно, является Конституция Российской Федерации (1993 г.).

Во-первых, она имеет  высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15), в том числе и при чрезвычайных ситуациях. Во-вторых, в Конституции дан исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются конституционные законы (ст. 108) и, в частности, законы об условиях и введении чрезвычайного положения и режима военного положения (ст. 56, 87, 88).

Одним из основных законодательных  актов, регламентирующих правоохранительную деятельность при урегулировании внутренних вооруженных конфликтов, является Закон «О чрезвычайном положении». Однако действующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 года содержит многие несоответствия и противоречия, не всегда позволяет воспользоваться действенными мерами пресечения внутренних конфликтов, принявших вооруженную форму противостояния.

Проект федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»«, рассматривающийся в настоящее время в Государственной Думе, устраняет некоторые противоречия (например, исключает ст. 34,36 и 40) и вносит ряд уточнений. Наиболее существенным среди них, на взгляд диссертанта, является уточнение и дополнение перечня оснований введения чрезвычайного положения, относящихся к ситуациям социально-политического характера, таким как «вооруженный мятеж» и «подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований».

Тем не менее ни действующий  Закон «О чрезвычайном положении», ни новый проект четко не выделяют ситуации вооруженного противостояния (завуалировано называя их «исключительными случаями») и не конкретизирует перечень мер силового и не силового действии по их урегулированию.

Не предусматривается  также право органов власти субъекта Федерации по согласованию с Федеральным центром вводить на своей территории режим повышенной готовности (промежуточный) по основаниям социально-политического характера, когда еще нет явной угрозы свержения законной власти данного субъекта, изменения конституционного строя, посягательства на территориальную целостность и суверенитет страны и целом. Это может быть и угроза возникновения массовых беспорядков или межнациональных конфликтов, и также чрезвычайные обстоятельства криминального характера.

Так как ВВК представляет собой реальную угрозу национальным интересам - территориальной целостности, суверенитету, политической стабильности Российской Федерации, в рамках исследуемой  проблемы изучаются правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяются система безопасности и ее функции, силы и средства, понятие безопасности, угроза безопасности, субъекты и объекты безопасности и принципы обеспечения безопасности, закрепленные в Законе РФ «О безопасности» и Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении военной доктрины».

В условиях ВВК правоохранительные органы должны быть готовы к различным вариантам развития событий, что требует постоянного напряжения, поддержания резервов в боевой готовности, глубокой разведывательной и профилактической деятельности, кропотливой разъяснительной работы среди населения. Обращаясь к мировой практике военного строительства, нельзя не заметить, что развитию сил и средств специальных операций уделяется все большее значение. Большинство западных стран идет по пути четкой регламентации значительного числа вопросов, связанных с участием силовых структур в ликвидации вооруженного конфликта. Так, в 1987 году в США было создано «командование специальных операций» для реагирования на конфликты низкой интенсивности, которые активно применяются во всех вооруженных конфликтах. С января 1996 года в бундесвере вступил в силу приказ о создании аналогичных подразделений, одной из приоритетных задач которых являются правоохранительные функции в кризисных ситуациях. Силы специальных операций под различными наименованиями появились в большинстве стран мира¹.

Особый интерес представляет обоснование диссертанта возможности  применения чрезвычайных правовых режимов  для предупреждения и урегулирования внутреннего вооруженного конфликта.