К вопросу о природе и сущности государственного управления

К вопросу о  природе и сущности государственного управления

Переосмысление значения государственного управления в последние  десятилетия вызвано глобальными  социальными реформами, произошедшими  практически единовременно в  самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в  постиндустриальную фазу, где в информационно  открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы  общества, приобретает принципиально  обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Термин «государственное управление» характеризует как  научную дисциплину, так и область  практической деятельности, связанную  с проблемами государственной организации  и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства  можно разделить на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное  управление (как делать и при помощи чего) [1, c. 114].

Отправной точкой для распознания  природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и  целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности  обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование  природных, трудовых, материальных и  информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и  гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Кроме того, известно, что в экономике  существуют сферы, где рынок оказывается  несостоятельным (естественные монополии, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Границы  государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности, согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Общественная обусловленность  государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной  системы, функционирование которой  направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с ежедневными жизненными потребностями на государственное  управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем  самым, государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в общественные процессы и само определяется общественными  отношениями, как материальными, так  и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния  и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в  обществе, а также от взаимоотношений  и характера деятельности отдельных  государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных  результатов при минимальном  использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной  властью. Четкость выражения целей  с учетом приоритетов и требуемых  результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых  решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих  административных учреждений, а также  решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.

Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах  самого общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

С научных позиций рациональное объяснение социальной природы и  содержательной сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение и как системы, и  как процесса.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и  принципов осуществления властно-управленческого  воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры  государственного аппарата (государственные  органы), систему государственной  бюрократии (персонал государственной  службы), совокупность реализуемых  функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи  между субъектами и объектами  управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот  и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и  целенаправленную деятельность, связанную  с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий  и явлений. Тем самым, выполняется  известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой  высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и  осуществлением необходимых государственных  программ.

Такой подход к управлению означает, во-первых, необходимость  и правообеспеченность намечаемых действий; во-вторых, согласованность масштабов предполагаемых мер с объемами реальных ресурсов; в-третьих, выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения предполагаемых результатов. Отсюда сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.

Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление  государственного управления, на которую  оно влияет и которая также  оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы  о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы  влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной  власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и  взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что  иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую  сферу, но и источники культурной и самодеятельной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом по пути к автономии гражданского общества относительно государственного аппарата. Различные течения общественной мысли доказывают, что не может  быть демократии, если гражданское  общество неавтономно по отношению  к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе еще не достаточное условие  демократии. При этом полная автономия  гражданского общества относительно государства  практически невозможна. Более того, гражданское общество в современном  понимании - это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их соединения в единый способ гражданской жизни, и, прежде всего связи между общественностью  и практиками хозяйствования. В современных  условиях устанавливаются качественно  новое переплетение и взаимообусловливание структурных и функциональных характеристик гражданского общества, создается новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных субъектов и каналов коммуникации. Власть исходит не только от государства и основана не только на принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху вниз, но и снизу вверх.

Окружающая социальная среда  состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также  допустимых форм и методов, направлений  и объектов государственного управления. Эти элементы включают конституцию  и законы, определяющие государственное  устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный  процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.

Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени  осуществляется через сеть групп  общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему  и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в  процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают  и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение  к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные  обсуждения с помощью средств  массовой информации. Роль СМИ в  значительной степени определяется тем, что именно от них зависит, какие  проблемы попадают в фокус общественного  внимания и являются предметом широких  обсуждений. Важнейший элемент окружающей социальной среды - правовое оформление организационных структур, механизмов и процедур принятия решений и  согласования интересов субъектов  политики. Здесь важны и такие  элементы, как прогнозно-оценочное  и информационно-аналитическое обеспечение  принятия соответствующих решений.

На основе этого можно  формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорировании этих оснований государственное управление неизбежно превратится в совокупность политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача - обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти.

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные  и иные ресурсы государства, которые  можно выделить на целевое решение  соответствующих задач, а также  средства частных лиц, внешние и  внутренние займы, другие негосударственные  ресурсы, которые на законном основании  могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных  финансовых ресурсов обособляется в  виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает  наиболее надежным показателем учета  общенациональных интересов в процессе государственного управления.

Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в  той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего, с  формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные  с методами управления в кризисных  ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая  поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных  заказов или осуществление государственных  закупок и т.д. Сюда же относятся  программы, проекты содействия, кредиты  и займы, осуществляемые и предоставляемые  международными организациями и  отдельными государствами как следствие  межправительственных соглашений. Это - преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной  власти [2, c. 57].

Контроль включает правовые меры всестороннего и постоянного  отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий  государственного управления. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением. В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Представление о сущности государственного управления позволяет  понять характер взаимодействия его  основных элементов, раскрывающий смысл  и назначение государственной управленческой деятельности, тем самым, исследует  ее специфику и признаки.

Специфика государственного управления проявляется, прежде всего, по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса.

Рассмотрим соотношение  государственного и политического  управления. Существует два противоположных  подхода в оценке роли политики в  государственном управлении. Первый состоит в том, что политику следует  изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно  минимизировать. Второй подход заключается  в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического  курса, сформулированного высшими  органами власти. Первый подход превозносит  свободный рынок и экономические  методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы  и усилению административного воздействия. Но истина, как это часто бывает, лежит посередине. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с  тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее  отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных  структур и руководствуется, скорее, политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в  межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным  решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания - вплоть до незаконных сделок.