Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, в который входят такие понятия, как общество, государство, государственная должность, государственный служащий, гражданин.

Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему. Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность – необходимый элемент государственной службы.

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ») дано понятие государственной должности в современном ее значении. Должности государственной гражданской службы – «это должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральным законом или указом Президента Российской Федерации»  и «должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, учреждаемые законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность».[10]

Выделяются государственные должности государственной службы и государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, которые не относятся к должностям государственной службы.

Должность — первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей.

Еще одним важным элементом государственной службы является государственный служащий. В широком понимании это «индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и других государственных организациях, учреждениях, предприятиях».[11]

Если следовать положениям Федерального закона «О системе государственной службы РФ», то государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы (федеральной государственной службы, либо государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств государственного бюджета (федерального, либо бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации).[12]

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» (далее по тексту – Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ»), новый Федеральный закон не относит к государственным служащим лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и лиц замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (бывшая категория «А»).[13]

В узком понимании государственный служащий – это «лицо, занимающее государственную должность государственной службы, то есть должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти)».[14]

Понятие «государственный служащий» можно анализировать в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри различных государственных органов и организаций, так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий – продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых. С административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Это представитель власти, реализующий правоохранительные меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – особый субъект уголовной и административной ответственности, то есть, несет ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы.

К числу основных признаков государственной службы  относятся:

1.      профессиональная служебная деятельность;

2.      государственная служба только в государственных органах;

3.      государственная служба, направленная на обеспечение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4.      государственная служба, направленная на обеспечение полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

5.      деятельность, не связанная с непосредственным исполнением полномочий государственных органов, а направленная на обеспечение исполнение таких полномочий;

6.      возможность прохождения государственной службы только гражданами Российской Федерации.

Кроме того, выделяются признаки государственной службы как социально-правового института, к которым следует отнести следующие:

-         системная организация и комплексное правовое регулирование;

-         профессионализм государственной службы;

-         правовая и организационная природа института госслужбы;

-         правоприменительный и правоохранительный характеры деятельности;

-         иерархическое организационно-структурное построение;

-         принадлежность к государству и реализация его властных полномочий;

-         взаимодействие субъектов права в процессе функционирования госаппарата;

-         обеспечение эффективности государственной службы.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ», система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1. государственная гражданская служба (которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации);

2. военная служба;

3. правоохранительная служба.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на современном этапе в Российской Федерации можно говорить о трехуровневой системе управления государственной службой, включающей федеральный и региональный уровни, а также управление государственной службой в отдельно взятом государственном органе. Но данное разделение неоднозначно воспринимается исследователями.

Значительной проблемой является, по нашему мнению, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов»[15]. Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России. На наш взгляд, использование трехуровневой системы управления даст положительные результаты при условии централизации управления и восстановления жесткой вертикальной подчиненности управленческих звеньев по линии государственной службы.

Помимо разделения госслужбы по уровням, фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам – гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Теоретический замысел реформирования этой сферы управления предполагает, что должности и чины на гражданской службе и воинская иерархия будут корреспондировать друг другу, а также классификации государственных должностей, чинов и рангов госслужбы в правоохранительных органах. Следует согласиться с конструктивным подходом о единстве принципов, которые должны пронизывать организацию различных видов государственной и муниципальной службы.

Различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы. Государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.[16]

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается:

- дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти;

- совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

- разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

- формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов.

§ 2. Государственно-служебные отношения

Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникают конкретные государственно-служебные правоотношения, характеризующиеся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего. Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Данные положения регулируются нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Здесь речь идет о государственной службе как о сфере государственно-служебных отношений.

Принятие Федерального закона «О системе государственной службы РФ» является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по нашему мнению, недоработанными. В специальной литературе отмечается, что Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» является базовым, его задача  – «установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как «видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе»[17]. Однако данный закон устанавливает лишь общие теоретические концепции, оставляя без внимания многие важные вопросы. Так, в Законе не затрагивается понятие «государственно-служебных отношений» и вопрос их регулирования, что, по сути, является основным содержанием государственной службы. Проанализировав теоретическую литературу по данной теме, а также федеральные законы о государственной службе, мы пришли к выводу, что современный правовой институт государственной службы представлен системой правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, складывающиеся в процессе:

1)     организации самой системы государственной службы, куда входят отношения между различными видами госслужбы (федеральной и субъектов федерации; государственной гражданской, военной и правоохранительной службы);

2)     реализации правового положения государственных служащих и гарантий его осуществления (их права и обязанности; ограничения и запреты, связанные с госслужбой; порядок урегулирования конфликтов на государственной службе; оплата труда государственных служащих; предоставление отпусков госслужащим и т. д.);

3)     механизма прохождения госслужбы (поступление на государственную службу; заключение и расторжение служебного контракта; изменение и прекращение государственно-служебных отношений).

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т.д.). Став государственным служащим, гражданин включается в сложный механизм, состоящий из четырех элементов:

1)     занимаемая государственная должность;

2)     наличие конкретного квалификационного разряда;